L'arrêt Costa contre ENEL (1964) expliqué simplement

L'essentiel en une phrase

L'arrêt Costa contre ENEL a été rendu le 15 juillet 1964 par la Cour de justice des Communautés européennes, dans l'affaire 6/64. La Cour y pose le principe de la primauté du droit communautaire.

Selon la Cour, le traité de la CEE a créé un ordre juridique propre, c'est-à-dire un ensemble de règles autonome, qui s'impose aux juges des États membres. Aucune loi nationale, même postérieure, ne peut donc l'écarter.

Un État qui a signé le traité de Rome ne peut plus revenir en arrière une fois qu'il a transféré une compétence à la Communauté. Même une loi votée après le traité par son propre Parlement doit céder devant la règle commune.

Cette primauté complète l'effet direct (la possibilité pour un particulier d'invoquer une règle européenne devant son juge national), posé un an plus tôt par l'arrêt Van Gend en Loos.

Les faits, une facture d'électricité qui devient une affaire d'État

En 1962, l'Italie décide de nationaliser (transférer une activité privée sous le contrôle de l'État) la production et la distribution de l'électricité. La loi n° 1643 du 6 décembre 1962 crée à cette fin un organisme public, l'Ente Nazionale per l'Energia Elettrica, plus connu sous son sigle ENEL, qui reprend l'activité des sociétés privées d'électricité du pays.

Flaminio Costa est actionnaire d'une de ces sociétés, Edison Volta. La nationalisation le prive donc de ses dividendes, c'est-à-dire de la part des bénéfices versée aux actionnaires.

Pour protester, il refuse de payer une facture d'électricité d'un montant modeste, 1 926 lires italiennes.

L'ENEL le poursuit alors pour ce non-paiement. Costa se défend en soutenant que la loi de nationalisation viole plusieurs articles du traité de Rome, qui a fondé la Communauté économique européenne (CEE) en 1957. Il invoque notamment les articles 37, 53, 93 et 102, qui portent entre autres sur les monopoles d'État, le droit d'établissement et les aides d'État.

La procédure, du juge de paix de Milan à la Cour de justice

Le litige, qui porte sur une somme dérisoire, arrive devant le Giudice Conciliatore de Milan. C'est l'équivalent italien d'un juge de paix, qui tranche les petits litiges du quotidien.

L'enjeu financier reste minime, mais le juge doit résoudre une vraie difficulté de fond. Il doit en effet savoir comment appliquer une loi italienne votée après le traité de Rome, alors qu'elle contredit peut-être les engagements pris par l'Italie envers la Communauté.

Le juge de paix préfère ne pas trancher seul cette question de droit européen. Il pose donc une question préjudicielle à la Cour de justice des Communautés européennes, sur le fondement de l'article 177 du traité CEE.

Ce mécanisme permet à un juge national de suspendre son jugement et de demander à la Cour de Luxembourg comment interpréter le droit européen, avant de reprendre l'affaire.

Le gouvernement italien conteste même la recevabilité de cette question, c'est-à-dire le droit de la poser. Selon lui, le juge national doit appliquer sa propre loi sans interroger la Cour sur ce point. La Cour de justice écarte cet argument et accepte de répondre.

Que dit l'arrêt Costa contre ENEL ?

Le 15 juillet 1964, la Cour de justice juge que le droit communautaire l'emporte, même sur une loi nationale votée après le traité.

Pour elle, le traité de Rome a créé un ordre juridique propre, que les États ne peuvent plus écarter par leur seule loi. Sa réponse a donc de lourdes conséquences pour toute la construction européenne.

La question posée était la suivante. Une loi nationale, votée après le traité de Rome par le Parlement d'un État membre, peut-elle encore s'appliquer quand elle contredit une règle du droit communautaire ? Le droit communautaire peut-il, au contraire, la rendre inapplicable ?

Deux réponses étaient possibles. Dans la première, chaque État reste maître de son droit interne, et sa loi la plus récente peut écarter le droit communautaire. Dans la seconde, les États ont accepté, en signant le traité, une limite définitive à leur pouvoir de faire des lois, qu'aucune loi ultérieure ne peut lever.

La solution de la Cour de justice

La Cour choisit clairement la seconde réponse, dans deux considérants qui comptent parmi les plus célèbres du droit de l'Union européenne.

Selon la première phrase, le traité va plus loin qu'un accord international ordinaire entre États. Il crée son propre ordre juridique, intégré dans chaque droit national dès l'entrée en vigueur du traité, et qui s'impose directement aux juges de chaque pays.

La seconde phrase en tire la conséquence. Les États, en transférant certaines compétences à la Communauté, ont accepté une limitation définitive de leur souveraineté. Ils ne peuvent donc pas revenir dessus par une loi nationale ultérieure, même votée régulièrement par leur propre Parlement.

Pourquoi la Cour raisonne-t-elle ainsi ?

Le raisonnement de la Cour tient à la nature particulière du traité de Rome. Un traité international classique, comme un accord commercial entre deux États, crée seulement des obligations entre eux. Le traité de Rome va beaucoup plus loin.

Les États fondateurs ont en effet créé des institutions communes, dont la Commission et la Cour elle-même. Ils ont aussi donné à la Communauté une capacité juridique propre, et ils lui ont transféré des compétences qu'ils exerçaient auparavant seuls.

Si chaque loi nationale postérieure pouvait écarter le droit communautaire à sa guise, ce transfert de compétences ne voudrait plus rien dire. Le droit européen varierait alors d'un État à l'autre selon la dernière loi votée par chaque Parlement.

La Cour choisit donc l'uniformité. Le droit communautaire doit produire le même effet dans tous les États membres, au même moment. Sinon, le traité ne peut pas atteindre son objectif, qui est de construire un marché commun avec des règles partagées.

Pourquoi cet arrêt compte encore

Costa contre ENEL est souvent présenté aux côtés de l'arrêt Van Gend en Loos (CJCE, 5 février 1963), rendu un an plus tôt.

Van Gend en Loos pose l'effet direct, la possibilité pour un particulier d'invoquer une règle du droit communautaire devant son juge national, sans attendre qu'une loi interne la transpose. Costa contre ENEL va plus loin.

L'arrêt juge en effet que le droit communautaire l'emporte sur toute règle nationale contraire, même votée après le traité. L'ordre juridique de l'Union européenne repose donc encore aujourd'hui sur ces deux principes, l'effet direct et la primauté.

La Cour étend ensuite ce principe très loin. Dans l'arrêt Internationale Handelsgesellschaft (CJCE, 17 décembre 1970, affaire 11/70), une entreprise allemande invoque une atteinte à des droits garantis par sa Loi fondamentale (la Constitution allemande) pour écarter un règlement communautaire.

La Cour répond que la primauté du droit communautaire joue même contre les règles de rang constitutionnel des États membres, à condition que les droits fondamentaux restent protégés au niveau européen par les principes généraux du droit, inspirés des traditions constitutionnelles communes aux États.

Pour la Cour de justice, toute norme nationale cède donc devant cette primauté, y compris la Constitution.

Les juges français appliquent cette primauté, mais avec retard, et le juge judiciaire se montre le plus rapide.

La Cour de cassation accepte le contrôle de conventionnalité (la possibilité d'écarter une loi contraire à un traité) dès l'arrêt Café Jacques Vabre (Cass. ch. mixte, 24 mai 1975). Elle prolonge ainsi en droit français la primauté posée onze ans plus tôt par Costa contre ENEL. Le Conseil d'État attend en revanche quatorze ans de plus, jusqu'à l'arrêt Nicolo (CE, 20 octobre 1989), avant d'accepter le même contrôle.

Cette primauté connaît cependant une limite, posée du côté français par l'arrêt Sarran (CE, assemblée, 30 octobre 1998). Devant le juge français, la Constitution reste au sommet de la hiérarchie des normes, hors de portée de tout traité, y compris le droit de l'Union.

La Cour de justice, elle, continue de soutenir dans sa propre jurisprudence que sa primauté vaut aussi contre les Constitutions nationales.

La Cour de justice et le Conseil d'État sont donc en désaccord sur ce point, et ce désaccord alimente encore aujourd'hui les débats sur la souveraineté de la France dans l'Union européenne.

Les critiques adressées à cette solution

Les auteurs saluent la clarté que cet arrêt apporte à la construction européenne, mais ils relèvent aussi ses limites.

Une primauté proclamée sans texte écrit. Rien, dans le traité de Rome de 1957, n'affirme explicitement que le droit communautaire prime sur le droit national des États membres.

La Cour construit donc ce principe par voie prétorienne, c'est-à-dire par sa propre jurisprudence, sans texte qui le formule. Elle le déduit de la nature du traité et de sa logique d'ensemble. Certains commentateurs y voient une audace du juge, qui crée une règle nouvelle au lieu de seulement interpréter le texte.

Une primauté qui se heurte à la résistance des cours constitutionnelles nationales. La Cour constitutionnelle fédérale allemande refuse, dans sa décision Solange I du 29 mai 1974, d'accepter une primauté inconditionnelle du droit communautaire.

Elle juge qu'elle continuera de contrôler les actes communautaires au regard des droits fondamentaux garantis par la Loi fondamentale allemande, tant que la protection de ces droits au niveau européen restera insuffisante.

En France, l'arrêt Sarran de 1998 résiste de la même façon, puisqu'il maintient la Constitution au sommet de l'ordre interne. La primauté que Costa contre ENEL présente comme générale se heurte donc, en pratique, à des juges nationaux qui refusent de s'effacer totalement devant elle.

Une portée qui dépasse largement le litige d'origine. Le montant en jeu, une facture d'électricité de 1 926 lires, paraît dérisoire à côté du principe que l'arrêt pose.

Les auteurs citent souvent cet écart entre l'enjeu financier et la portée de la solution. Il montre qu'un litige de faible montant peut aboutir à une règle qui change tout un ordre juridique.

Comment utiliser l'arrêt Costa contre ENEL dans une copie

Une fois l'arrêt connu, tu t'en sers différemment selon l'exercice.

Dans une dissertation. Tu cites Costa contre ENEL dès que le sujet porte sur la hiérarchie des normes ou sur la primauté du droit de l'Union. Il sert aussi dans un sujet sur les rapports entre le droit interne et le droit communautaire.

Tu cites d'abord le considérant sur l'ordre juridique propre. Tu montres ensuite comment les arrêts Vabre et Nicolo ont fait entrer ce principe en droit français, puis tu nuances avec la limite posée par Sarran.

Avec ce plan en trois temps, tu montres au correcteur que tu maîtrises toute l'évolution de la question, au-delà de l'arrêt lui-même. Pour construire ce genre de plan sans le rendre artificiel, la méthode de la dissertation juridique détaille comment problématiser une tension de ce type.

Dans un commentaire d'arrêt. Si tu commentes Costa contre ENEL lui-même, tu concentres ton analyse sur les deux considérants de principe et sur leur portée. Tu montres ainsi qu'ils visent aussi bien les lois antérieures que les lois postérieures au traité.

La comparaison avec Sarran te donne une bonne sous-partie de discussion. Tu distingues alors l'ordre juridique européen, où la primauté est absolue selon la Cour de justice, de l'ordre juridique interne français, où la Constitution reste hors de portée des traités.

Pour la méthode complète, la page sur le commentaire d'arrêt détaille chaque étape, de la fiche au devoir rédigé.

Dans un cas pratique. Costa contre ENEL sert de référence chaque fois qu'un cas pose un conflit entre une loi française et une règle de droit de l'Union européenne.

Tu rappelles en une phrase que le droit de l'Union prime, y compris sur une loi postérieure. Tu vérifies ensuite devant quel juge le cas se joue, le juge administratif ou le juge judiciaire. Si le cas touche à une disposition constitutionnelle, la solution change en revanche avec Sarran.

Ma page dédiée à la méthode de la fiche d'arrêt détaille chaque étape de la fiche, des faits jusqu'à la portée.

Ma fiche de droit constitutionnel L1 reprend pas à pas la hiérarchie des normes et le contrôle de constitutionnalité. Elle explique aussi les rapports entre traités et lois, avec les arrêts qui entourent Costa contre ENEL.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Costa contre ENEL

• Distinguer primauté et effet direct. L'effet direct, posé par Van Gend en Loos, permet à un particulier d'invoquer une règle européenne devant son juge. La primauté, posée par Costa contre ENEL, va plus loin, car elle fait céder la règle nationale contraire, même votée après le traité.
• Préciser quel juge parle quand tu évoques la Constitution. Pour la Cour de justice, la primauté l'emporte sur la Constitution française depuis Internationale Handelsgesellschaft. Le Conseil d'État maintient au contraire la Constitution au sommet depuis l'arrêt Sarran.
• Mentionner la somme en jeu. Le montant du litige, 1 926 lires, ne change rien à la portée de la solution. Le correcteur apprécie pourtant que tu montres cet écart, car il prouve que tu as étudié l'arrêt au-delà du considérant.
• Présenter correctement le Giudice Conciliatore. C'est un juge italien, l'équivalent d'un juge de paix, saisi d'un litige de faible montant. Il se situe tout en bas de la hiérarchie judiciaire italienne.

Questions fréquentes