L'arrêt Costa contre ENEL (1964) expliqué simplement

L'essentiel en une phrase

L'arrêt Costa contre ENEL a été rendu le 15 juillet 1964 par la Cour de justice des Communautés européennes, dans l'affaire 6/64. La Cour y pose le principe de la primauté du droit communautaire. Le traité de la CEE a créé un ordre juridique propre qui s'impose aux juridictions des États membres, et aucune loi nationale, même postérieure, ne peut l'écarter.

Retiens l'idée derrière cette date. Un État qui a signé le traité de Rome ne peut plus revenir en arrière une fois qu'il a transféré une compétence à la Communauté. Même sa propre loi, votée après le traité par son propre Parlement, doit céder devant la règle commune. C'est la pièce qui complète l'effet direct (la possibilité pour un particulier d'invoquer une règle européenne devant son juge national), posé un an plus tôt par l'arrêt Van Gend en Loos.

Les faits, une facture d'électricité qui devient une affaire d'État

En 1962, l'Italie décide de nationaliser (transférer une activité privée sous le contrôle de l'État) la production et la distribution de l'électricité. La loi n° 1643 du 6 décembre 1962 crée à cette fin un organisme public, l'Ente Nazionale per l'Energia Elettrica, plus connu sous son sigle ENEL, qui reprend l'activité des sociétés privées d'électricité du pays.

Flaminio Costa est actionnaire d'une de ces sociétés, Edison Volta. La nationalisation le prive de ses droits à dividendes, c'est-à-dire de la part des bénéfices versée aux actionnaires. En guise de protestation, il refuse de payer une facture d'électricité, un montant modeste de 1 926 lires italiennes. Quand l'ENEL le poursuit pour ce non-paiement, Costa se défend en soutenant que la loi de nationalisation viole plusieurs articles du traité de Rome, celui qui a fondé la Communauté économique européenne (CEE) en 1957, notamment ses articles 37, 53, 93 et 102, qui touchent à la libre circulation, aux monopoles d'État, au droit d'établissement et aux aides d'État.

La procédure, du juge de paix de Milan à la Cour de justice

Le litige, pour une somme dérisoire, arrive devant le Giudice Conciliatore de Milan, l'équivalent italien d'un juge de paix, un juge qui tranche les petits litiges du quotidien. Ce juge se retrouve face à une vraie difficulté de fond, alors même que l'enjeu financier reste minime. Comment concilier une loi italienne postérieure au traité de Rome avec les engagements pris par l'Italie envers la Communauté ?

Plutôt que de trancher seul cette question de droit européen, le juge de paix pose une question préjudicielle à la Cour de justice des Communautés européennes, sur le fondement de l'article 177 du traité CEE. Ce mécanisme permet à un juge national de suspendre son jugement et de demander à la Cour de Luxembourg comment interpréter le droit européen, avant de reprendre l'affaire. Le gouvernement italien conteste même la recevabilité de cette question, en avançant que le juge national doit appliquer sa propre loi sans avoir à interroger la Cour sur ce point. La Cour de justice écarte cet argument et accepte de répondre.

Que dit l'arrêt Costa contre ENEL ?

Oui, le droit communautaire prime, même sur une loi nationale postérieure. La Cour de justice le juge le 15 juillet 1964. Le traité de Rome a créé un ordre juridique propre que les États ne peuvent plus écarter par leur seule loi. Cette réponse tranche une question lourde de conséquences pour toute la construction européenne. Une loi nationale, votée après le traité de Rome par le Parlement d'un État membre, peut-elle continuer à s'appliquer quand elle contredit une règle du droit communautaire, ou le droit communautaire prime-t-il sur elle au point de la rendre inapplicable ? Cette question oppose deux logiques possibles. Soit chaque État reste maître de son droit interne, et le droit communautaire ne vaut que ce que sa loi la plus récente veut bien lui laisser. Soit les États, en signant le traité, ont accepté une limite définitive à leur pouvoir de légiférer, une limite qu'aucune loi ultérieure ne peut lever.

La solution de la Cour de justice

La Cour tranche sans détour en faveur de la seconde logique, dans deux considérants devenus parmi les plus célèbres du droit de l'Union européenne.

Décortiquons ces deux phrases. La première pose que le traité dépasse un accord international ordinaire entre États. Il crée son propre ordre juridique, intégré dans chaque droit national dès l'entrée en vigueur du traité, et qui s'impose directement aux juges de chaque pays. La seconde en tire la conséquence. Les États, en transférant certaines compétences à la Communauté, ont accepté une limitation définitive de leur souveraineté. Ils ne peuvent donc pas revenir dessus par une loi nationale ultérieure, même votée régulièrement par leur propre Parlement.

Pourquoi la Cour raisonne-t-elle ainsi ?

Le raisonnement de la Cour tient à la nature particulière du traité de Rome. Ce traité dépasse un traité international classique, comparable à un accord commercial entre deux États souverains. Les États fondateurs ont créé des institutions communes, la Commission, le Conseil et la Cour elle-même, ont doté la Communauté d'une capacité juridique propre, et lui ont transféré des compétences qu'ils exerçaient auparavant seuls. Si chaque loi nationale postérieure pouvait écarter le droit communautaire à sa guise, ce transfert de compétences ne voudrait plus rien dire. Le droit européen varierait d'un État à l'autre selon la dernière loi votée par chaque Parlement, et la Communauté perdrait toute cohérence.

La Cour choisit donc l'uniformité. Le droit communautaire doit produire le même effet dans tous les États membres, au même moment, sinon l'objectif du traité, construire un marché commun avec des règles partagées, ne peut pas être atteint.

Pourquoi cet arrêt compte, la portée développée

Costa contre ENEL est souvent présenté aux côtés de l'arrêt Van Gend en Loos (CJCE, 5 février 1963), rendu un an plus tôt. Van Gend en Loos pose l'effet direct, la possibilité pour un particulier d'invoquer une règle du droit communautaire devant son juge national, sans attendre qu'une loi interne la transpose. Costa contre ENEL va plus loin. Elle dit surtout qu'il l'emporte sur toute règle nationale contraire, même votée après le traité. L'effet direct et la primauté forment ainsi les deux piliers sur lesquels repose encore aujourd'hui l'ordre juridique de l'Union européenne.

La Cour pousse ensuite ce principe très loin. Dans l'arrêt Internationale Handelsgesellschaft (CJCE, 17 décembre 1970, affaire 11/70), une entreprise allemande invoque une atteinte à des droits garantis par sa Loi fondamentale (la Constitution allemande) pour écarter un règlement communautaire. La Cour répond que la primauté du droit communautaire joue même contre les règles de rang constitutionnel des États membres, à condition que les droits fondamentaux restent protégés au niveau européen par les principes généraux du droit, inspirés des traditions constitutionnelles communes aux États. Pour la Cour de justice, aucune norme nationale n'échappe donc à cette primauté, pas même la Constitution.

Cette primauté trouve ensuite un relais concret devant les juges français, avec retard. Le juge judiciaire se montre le plus rapide. La Cour de cassation accepte le contrôle de conventionnalité (la possibilité d'écarter une loi contraire à un traité) dès l'arrêt Café Jacques Vabre (Cass. ch. mixte, 24 mai 1975), une solution qui prolonge en droit français la primauté posée onze ans plus tôt par Costa contre ENEL. Le Conseil d'État attend quatorze ans de plus, jusqu'à l'arrêt Nicolo (CE, 20 octobre 1989), avant d'accepter le même contrôle.

Cette primauté connaît cependant une limite, posée du côté français par l'arrêt Sarran (CE, assemblée, 30 octobre 1998). Devant le juge français, la Constitution reste au sommet de la hiérarchie des normes, hors de portée de tout traité, y compris le droit de l'Union. La Cour de justice, elle, continue de soutenir dans sa propre jurisprudence que sa primauté vaut aussi contre les Constitutions nationales. La Cour de justice et le Conseil d'État ne s'accordent donc pas sur ce point précis, et cette divergence nourrit encore aujourd'hui les débats sur la souveraineté et l'intégration européenne.

Ce qu'on peut reprocher à cette solution

La doctrine salue la clarté et la cohérence apportées par cet arrêt à la construction européenne, mais elle relève aussi ses limites.

Une primauté proclamée sans texte écrit. Rien, dans le traité de Rome de 1957, n'affirme explicitement que le droit communautaire prime sur le droit national des États membres. La Cour construit ce principe par voie prétorienne, c'est-à-dire par sa propre jurisprudence et sans texte qui le formule, à partir de la nature et de l'économie générale du traité. Certains commentateurs y voient un exemple d'audace judiciaire qui dépasse la simple interprétation du texte pour poser une règle nouvelle.

Une primauté qui se heurte à la résistance des cours constitutionnelles nationales. La Cour constitutionnelle fédérale allemande refuse, dans sa décision Solange I du 29 mai 1974, d'accepter une primauté inconditionnelle du droit communautaire. Elle juge qu'elle continuera de contrôler les actes communautaires au regard des droits fondamentaux garantis par la Loi fondamentale allemande, tant que la protection de ces droits au niveau européen restera insuffisante. En France, l'arrêt Sarran de 1998 aboutit à une résistance de même nature, en maintenant la Constitution au sommet de l'ordre interne. La primauté que Costa contre ENEL affirme comme un principe universel se heurte donc, en pratique, à des juges nationaux qui n'acceptent pas de s'effacer totalement devant elle.

Une portée qui dépasse largement le litige d'origine. Le montant en jeu, une facture d'électricité de 1 926 lires, paraît dérisoire au regard du principe que l'arrêt finit par poser. Cette disproportion entre l'enjeu financier minime et la portée constitutionnelle de la solution reste souvent citée comme un exemple frappant de la façon dont un litige mineur peut devenir le support d'une jurisprudence fondatrice.

Comment utiliser l'arrêt Costa contre ENEL dans une copie

Connaître l'arrêt ne suffit pas. Voici comment t'en servir selon l'exercice.

Dans une dissertation. Costa contre ENEL est la référence incontournable dès que le sujet porte sur la hiérarchie des normes, la primauté du droit de l'Union ou les rapports entre ordre juridique interne et ordre juridique communautaire. Cite le considérant sur l'ordre juridique propre, puis montre comment ce principe a été relayé en droit français par Vabre et Nicolo, avant de nuancer avec la limite posée par Sarran. Cette construction en trois temps (à savoir la pose du principe, son relais interne, et sa limite) montre au correcteur que tu maîtrises l'évolution complète de la question, et non l'arrêt isolé seul. Pour construire ce genre de plan sans le rendre artificiel, la méthode de la dissertation juridique détaille comment problématiser une tension de ce type.

Dans un commentaire d'arrêt. Si tu commentes Costa contre ENEL lui-même, concentre ton analyse sur les deux considérants de principe et sur leur portée réelle, en montrant qu'ils visent aussi bien les lois antérieures que postérieures au traité. Le contraste avec Sarran fait une excellente sous-partie de discussion, à condition de bien distinguer l'ordre juridique européen, où la primauté est absolue selon la Cour de justice, de l'ordre juridique interne français, où la Constitution reste hors de portée des traités. Pour la méthode complète, la page sur le commentaire d'arrêt détaille chaque étape, de la fiche au devoir rédigé.

Dans un cas pratique. Costa contre ENEL sert de référence chaque fois qu'un cas pose un conflit entre une loi française et une règle de droit de l'Union européenne. Rappelle en une phrase que le droit de l'Union prime, y compris sur une loi postérieure, puis vérifie si le cas se joue devant le juge administratif, le juge judiciaire, ou s'il touche à une disposition constitutionnelle, où la solution change avec Sarran. Pour revoir la méthode de la fiche d'arrêt en entier, faits, procédure, problème de droit, solution et portée, j'ai détaillé chaque étape sur ma page dédiée à la méthode de la fiche d'arrêt.

Pour situer Costa contre ENEL dans l'ensemble du programme de droit constitutionnel L1, à savoir la hiérarchie des normes, le contrôle de constitutionnalité et les rapports entre traités et lois, tout est repris pas à pas dans ma fiche de droit constitutionnel L1, avec les arrêts qui l'entourent.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Costa contre ENEL

• Confondre primauté et effet direct. L'effet direct, posé par Van Gend en Loos, permet à un particulier d'invoquer une règle européenne devant son juge. La primauté, posée par Costa contre ENEL, va plus loin. Elle fait céder la règle nationale contraire, même votée après le traité.
• Croire que la primauté fait céder la Constitution française devant le juge français. C'est vrai du point de vue de la Cour de justice depuis Internationale Handelsgesellschaft. Ce n'est pas la position du Conseil d'État, qui maintient la Constitution au sommet depuis l'arrêt Sarran.
• Oublier que le litige portait sur une somme dérisoire. Le montant en jeu, 1 926 lires, ne change rien à la portée de la solution, mais un correcteur apprécie que tu montres cette disproportion, signe que tu as vraiment travaillé l'arrêt au-delà du considérant recopié.
• Confondre le Giudice Conciliatore avec une juridiction française. C'est un juge italien, l'équivalent d'un juge de paix, saisi d'un litige de faible montant, et non une cour suprême.

Questions fréquentes