L'arrêt Sarran et Levacher expliqué simplement (CE, 30 octobre 1998)

L'essentiel de l'arrêt

Retiens d'abord une hiérarchie à trois niveaux. L'article 55 de la Constitution place les traités au-dessus des lois. Mais ce texte ne disait rien du rapport entre les traités et la Constitution, et l'arrêt Sarran vient régler ce point. Devant le juge français, la Constitution reste au-dessus des traités. Ainsi, un traité peut faire écarter une loi contraire, alors qu'une règle écrite dans la Constitution continue de s'appliquer même si un traité dit autre chose.

En copie, l'affaire de Nouvelle-Calédonie et le droit de vote servent seulement de point de départ. Ton correcteur attend surtout que tu expliques la place de la Constitution au sommet des normes françaises, au-dessus des traités que la France a signés.

Le contexte : les accords de Nouméa et la consultation calédonienne

Pour comprendre Sarran, il faut d'abord savoir pourquoi ce décret existait. En 1998, la Nouvelle-Calédonie sort de plusieurs dizaines d'années de conflit entre les indépendantistes, qui veulent quitter la France, et les loyalistes, qui veulent y rester.

Le 5 mai 1998, l'État français signe l'accord de Nouméa avec le Rassemblement pour la Calédonie dans la République, du côté loyaliste, et le Front de libération nationale kanak et socialiste, du côté indépendantiste. L'accord donne un nouveau statut au territoire. La France lui transfère peu à peu certains pouvoirs, et les habitants voteront à terme pour dire s'ils veulent l'indépendance.

Le 20 juillet 1998, une révision de la Constitution inscrit cet accord dans le texte, en ajoutant l'article 76. Cet article prévoit que les habitants de Nouvelle-Calédonie votent pour approuver ou rejeter l'accord. Le décret n° 98-733 du 20 août 1998 organise ensuite ce vote en pratique, pour le 8 novembre 1998.

La règle la plus contestée du décret réserve le vote aux électeurs du territoire domiciliés en Nouvelle-Calédonie depuis le 6 novembre 1988, soit dix ans avant la consultation. Le décret reprend ici l'article 2 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, auquel l'article 76 de la Constitution renvoie.

Cette condition de résidence doit réserver le vote aux personnes installées durablement sur le territoire. En pratique, elle prive donc du vote une partie des habitants, par exemple ceux arrivés après 1988.

Les faits et la procédure

M. Sarran, M. Levacher et plusieurs autres électeurs figurent parmi les personnes écartées du scrutin par cette condition de résidence. Ils forment un recours pour excès de pouvoir contre le décret, c'est-à-dire une action en justice qui demande au juge d'annuler une décision de l'administration jugée illégale.

Ils saisissent directement le Conseil d'État, qui juge ici en premier et dernier ressort. Il est donc le seul juge de l'affaire, sans appel possible, parce que l'acte attaqué est un décret, pris au plus haut niveau du pouvoir exécutif.

Le calendrier est serré. La requête est déposée le 7 octobre 1998. L'assemblée du contentieux, la formation la plus solennelle du Conseil d'État, rend alors sa décision moins d'un mois plus tard, avant le vote du 8 novembre.

Les requérants avancent deux séries d'arguments, que les juristes appellent des moyens. D'une part, ils soutiennent que réserver le vote aux anciens résidents viole le principe d'égalité, protégé par les articles 1 et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et par l'article 3 de la Constitution.

D'autre part, ils soutiennent que cette restriction contredit plusieurs traités qui protègent l'égalité des électeurs, notamment le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Ce second argument a rendu l'arrêt célèbre.

Or l'article 55 de la Constitution donne aux traités une autorité supérieure à celle des lois. Si le décret viole un traité, doit-on l'annuler au nom de cette supériorité, même s'il applique une disposition constitutionnelle ?

Un traité peut-il l'emporter sur la Constitution ?

Le décret attaqué se contente d'appliquer l'article 76 de la Constitution et la loi référendaire de 1988 à laquelle cet article renvoie. Si le Conseil d'État l'annulait au nom d'un traité, il ferait donc passer ce traité avant la Constitution elle-même. L'assemblée du contentieux doit alors répondre à la question suivante.

La supériorité que l'article 55 donne aux traités sur les lois vaut-elle aussi face aux règles de valeur constitutionnelle, devant le juge français ?

La solution du Conseil d'État

L'assemblée du contentieux rejette le recours, dans un considérant devenu l'un des plus cités du droit public français.

Le Conseil d'État commence par rappeler l'article 55, qui donne bien aux traités une autorité supérieure à celle des lois. Il ajoute ensuite une limite que ce texte n'écrivait pas. Cette supériorité des traités ne s'applique pas aux dispositions de nature constitutionnelle, c'est-à-dire aux règles qui ont la valeur de la Constitution.

Or le décret contesté se contente d'appliquer l'article 76 de la Constitution. Il ne peut donc pas être écarté au nom d'un traité, même si ce traité protège mieux l'égalité des électeurs que le décret.

Le recours est ainsi rejeté, et la consultation du 8 novembre 1998 se tient dans les conditions fixées par le décret.

Ce que l'arrêt Sarran change

Avec la décision IVG de 1975, le Conseil constitutionnel laisse aux autres juges le soin de vérifier qu'une loi respecte les traités. Le Conseil d'État accepte ce contrôle en 1989, avec l'arrêt Nicolo, et fait passer un traité avant une loi plus récente. Une question restait pourtant ouverte, celle de savoir jusqu'où va cette priorité donnée aux traités.

Sarran répond que cette priorité s'arrête à la Constitution. L'arrêt figure d'ailleurs au GAJA, les Grands arrêts de la jurisprudence administrative. Du côté du juge administratif, il termine ainsi la construction de la hiérarchie des normes telle qu'elle s'applique devant le juge français.

La Cour de cassation reprend cette solution presque mot pour mot dans l'arrêt Fraisse, rendu en assemblée plénière le 2 juin 2000, à propos, là encore, du droit de vote réservé aux résidents de Nouvelle-Calédonie. Les juges administratifs et les juges judiciaires arrivent donc au même résultat.

Le Conseil constitutionnel confirme à son tour cette hiérarchie dans sa décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004 sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe, en jugeant que la Constitution garde sa place au sommet de l'ordre juridique interne.

Les trois plus hautes juridictions françaises ont ainsi retenu la même solution, en 1998, en 2000 puis en 2004. Devant le juge français, la Constitution l'emporte sur tous les traités.

Il faut néanmoins comparer cette solution avec l'arrêt Costa contre ENEL du 15 juillet 1964, qui trouble beaucoup d'étudiants. Dans cette affaire, la Cour de justice des Communautés européennes affirme que le droit communautaire, devenu depuis le droit de l'Union européenne, l'emporte sur tout le droit national des États membres, Constitutions comprises.

Sur ce point, le juge français et le juge européen donnent donc deux réponses opposées. Ce désaccord revient encore aujourd'hui dans le débat sur la souveraineté de la France, c'est-à-dire sur son pouvoir de décider seule, face à la construction européenne.

La critique doctrinale

Les auteurs de doctrine, c'est-à-dire les professeurs et les juristes qui commentent les décisions, invitent à lire Sarran avec prudence, car ses effets réels restent plus limités que son considérant.

Christine Maugüé était, dans cette affaire, « commissaire du gouvernement », l'ancien nom du rapporteur public. Ce magistrat propose en effet publiquement une solution avant que les juges ne tranchent. Elle a d'ailleurs elle-même nuancé la portée de l'arrêt dans un article publié aux Cahiers du Conseil constitutionnel, sous le titre « L'arrêt Sarran, entre apparence et réalité ». Cet article reste une référence.

Pour elle, la décision affirme qu'en principe la Constitution l'emporte. En revanche, les juges ordinaires ne reçoivent pas pour autant le pouvoir général de vérifier qu'un traité respecte la Constitution.

Quand un traité et une règle constitutionnelle semblent se contredire, le juge administratif ou judiciaire cherche d'abord une interprétation neutralisante. Il lit le traité d'une façon qui le rend compatible avec la Constitution, ce qui lui évite d'écarter l'un des deux textes.

Sarran pose donc un principe clair, mais les juges l'appliquent de façon plus prudente que le considérant ne le laisse croire.

Une seconde critique concerne les effets de l'arrêt hors de France. Sarran vaut seulement devant le juge français.

En droit international, la France reste tenue par les traités qu'elle a signés. En effet, la convention de Vienne sur le droit des traités interdit à un État d'invoquer son droit interne, Constitution comprise, pour justifier qu'il ne respecte pas un engagement international.

Autrement dit, un décret validé par le Conseil d'État au nom de la Constitution peut malgré tout violer un traité aux yeux du droit international. Sarran protège donc la cohérence des règles à l'intérieur de la France.

La France peut ainsi toujours être mise en cause devant une juridiction internationale, ou devant le comité chargé de surveiller l'application d'un traité. En commentaire d'arrêt, un correcteur de L1 attend que tu montres cet écart entre un considérant très ferme et des effets réels plus limités.

Comment utiliser l'arrêt Sarran dans une copie

Selon l'exercice, l'arrêt Sarran trouve sa place à un endroit différent de ta copie.

Dans une dissertation. Tu cites Sarran dès que le sujet porte sur la hiérarchie des normes, par exemple sur la place de la Constitution ou sur les rapports entre le droit français et le droit international.

Tu l'associes à l'arrêt Fraisse, pour montrer que les juges administratifs et judiciaires arrivent au même résultat, puis à la décision du Conseil constitutionnel de 2004. Si le sujet s'y prête, l'arrêt Costa contre ENEL te permet ensuite de montrer les limites de cette supériorité de la Constitution face au droit de l'Union européenne.

Sur un sujet consacré aux limites que le Conseil d'État fixe à son propre contrôle, tu peux aussi le rapprocher de l'arrêt Rubin de Servens. Dans cette autre décision d'Assemblée, le juge administratif refuse entièrement de contrôler la décision du président de la République de recourir à l'article 16, parce qu'elle touche aux rapports entre les pouvoirs publics.

Pour construire un plan qui relie ces décisions entre elles, la méthode de la dissertation juridique montre comment transformer ce genre de désaccord en problématique.

Dans un commentaire d'arrêt. Si tu commentes Sarran lui-même, ton analyse porte surtout sur le considérant de principe et sur ses effets réels. Tu sépares alors bien deux plans. En France, devant le juge, la Constitution l'emporte. Sur le plan international, en revanche, la France reste tenue par ses traités.

L'interprétation neutralisante décrite par la doctrine te donne une bonne sous-partie de discussion. La page sur le commentaire d'arrêt reprend ensuite chaque étape de la méthode, de la fiche d'arrêt jusqu'au devoir rédigé.

Dans un cas pratique. Sarran te sert quand un texte qui applique directement la Constitution, par exemple une loi ou un décret, semble contraire à un traité.

Tu rappelles en une phrase que le juge français fait passer la Constitution en premier. Tu vérifies ensuite que le texte en cause relève bien du bloc de constitutionnalité (l'ensemble des textes qui ont la même valeur que la Constitution, et que la loi doit respecter) avant de conclure.

Les autres fiches d'arrêt en accès libre te permettent de revoir les autres grands arrêts de la matière.

Les erreurs à éviter

• Attribuer l'arrêt au bon juge. Sarran est un arrêt du Conseil d'État, rendu en assemblée du contentieux. Le Conseil constitutionnel confirme la même solution six ans plus tard, en 2004, dans une décision distincte. Tu écris donc « CE, assemblée, 30 octobre 1998 », car une erreur sur le juge se voit dès l'introduction.
• Centrer ton analyse sur la hiérarchie des normes. Le vote calédonien a seulement donné l'occasion du procès. L'apport de l'arrêt, celui que tu développes, concerne la place de la Constitution face aux traités.
• Limiter la solution au juge français. Sarran vaut devant les juges français. En droit international, la France reste liée par ses traités, et un manquement peut donc être sanctionné par une juridiction internationale.
• Citer Fraisse et la décision de 2004 avec Sarran. La solution tire sa force de sa reprise par les trois plus hautes juridictions françaises. Avec ces deux décisions, ta démonstration devient ainsi plus solide.
• Mentionner Costa contre ENEL. La Cour de justice de l'Union européenne défend la solution inverse. En le signalant, tu montres la nuance qu'un correcteur de L1 valorise.

Questions fréquentes