L'arrêt Sarran et Levacher expliqué simplement (CE, 30 octobre 1998)

L'essentiel en une phrase

Retiens d'abord une hiérarchie à trois niveaux. L'article 55 de la Constitution place les traités au-dessus des lois. Mais l'arrêt Sarran ajoute l'étage du dessus, resté implicite jusque-là. Devant le juge français, la Constitution reste au-dessus des traités. Un traité l'emporte sur une loi. La Constitution, elle, reste hors de sa portée.

Le piège classique en copie consiste à croire que cet arrêt parle de la Nouvelle-Calédonie ou du droit de vote, alors que ce contexte sert seulement de décor. Le vrai sujet, celui que ton correcteur attend, est la place de la Constitution au sommet de l'ordre juridique interne face aux engagements internationaux.

Le contexte : les accords de Nouméa et la consultation calédonienne

Comprendre Sarran demande d'abord de comprendre pourquoi ce décret existait. En 1998, la Nouvelle-Calédonie sort de plusieurs décennies de tensions entre indépendantistes et loyalistes. Le 5 mai 1998, l'État français, le Rassemblement pour la Calédonie dans la République (loyalistes) et le Front de libération nationale kanak et socialiste (indépendantistes) signent l'accord de Nouméa, qui prévoit un nouveau statut institutionnel pour le territoire, avec un transfert progressif de compétences et une consultation d'autodétermination à terme.

Une révision constitutionnelle du 20 juillet 1998 traduit cet accord dans la Constitution, en insérant l'article 76. Ce texte organise une consultation des populations calédoniennes appelées à approuver l'accord. Le décret n° 98-733 du 20 août 1998 fixe les modalités pratiques de ce scrutin, prévu le 8 novembre 1998. Sa disposition la plus disputée réserve le vote aux personnes inscrites sur les listes électorales du territoire et domiciliées en Nouvelle-Calédonie depuis le 6 novembre 1988, soit dix ans avant la consultation, en application de l'article 2 de la loi référendaire du 9 novembre 1988. Cette condition de résidence, pensée pour réserver le vote aux populations enracinées sur le territoire, écarte de fait une partie des habitants.

Les faits et la procédure

M. Sarran, M. Levacher et plusieurs autres électeurs figurent parmi les personnes écartées du scrutin par cette condition de résidence. Ils forment un recours pour excès de pouvoir contre le décret, c'est-à-dire une action en justice qui demande au juge d'annuler une décision de l'administration jugée illégale. Ils saisissent directement le Conseil d'État, qui statue ici en premier et dernier ressort : aucun appel n'est possible, parce que l'acte attaqué émane du pouvoir exécutif au plus haut niveau. Le calendrier est serré. La requête est déposée le 7 octobre 1998, et l'assemblée du contentieux, la formation la plus solennelle du Conseil d'État, tranche moins d'un mois plus tard, avant la consultation du 8 novembre.

Les requérants soutiennent deux séries de moyens. D'une part, la restriction du corps électoral heurterait le principe d'égalité posé par les articles 1 et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et par l'article 3 de la Constitution. D'autre part, et c'est le moyen qui fait la portée de l'arrêt, elle contredirait plusieurs engagements internationaux protégeant l'égalité devant le suffrage, notamment le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Or l'article 55 de la Constitution donne aux traités une autorité supérieure à celle des lois. Si le décret viole un traité, doit-on l'annuler au nom de cette supériorité, même s'il applique une disposition constitutionnelle ?

Un traité peut-il l'emporter sur la Constitution ?

Non. Voilà la réponse du Conseil d'État. La question posée à l'assemblée du contentieux est la suivante. La suprématie que l'article 55 reconnaît aux traités sur les lois s'étend-elle aussi aux dispositions de valeur constitutionnelle, dans l'ordre juridique interne ? Le décret attaqué se borne à appliquer l'article 76 de la Constitution et la loi référendaire de 1988 à laquelle il renvoie. L'écarter au nom d'un traité reviendrait à faire prévaloir ce traité sur la Constitution elle-même.

La solution du Conseil d'État

L'assemblée du contentieux rejette le recours, dans un considérant devenu l'un des plus cités du droit public français.

Décortiquons cette phrase. L'article 55 donne bien aux traités une autorité supérieure à celle des lois. Le Conseil d'État ne le conteste pas. Mais cette suprématie a une limite que le texte ne formulait pas expressément : elle ne s'applique pas aux dispositions de nature constitutionnelle. Le décret contesté ne faisant qu'appliquer l'article 76 de la Constitution, il ne peut pas être écarté au nom d'un traité, même si ce traité protégeait réellement l'égalité devant le suffrage mieux que le décret. Le recours est donc rejeté, et la consultation du 8 novembre 1998 se tient dans les conditions fixées par le décret.

Pourquoi l'arrêt Sarran est-il si important ?

Parce qu'il referme une question laissée ouverte depuis la décision IVG de 1975 et l'arrêt Nicolo de 1989 : une fois que le juge français accepte de faire primer un traité sur une loi, jusqu'où va cette primauté ? Sarran répond : la primauté s'arrête à la Constitution. L'arrêt figure au GAJA (les Grands arrêts de la jurisprudence administrative) et clôt, côté juge administratif, la construction de la hiérarchie des normes telle qu'elle vaut devant le juge français.

Cette solution n'est pas restée isolée. La Cour de cassation la reprend mot pour mot dans l'arrêt d'assemblée plénière du 2 juin 2000, Fraisse, à propos du même corps électoral calédonien. Les deux ordres de juridiction, administratif et judiciaire, aboutissent donc à la même solution. Le Conseil constitutionnel confirme à son tour cette hiérarchie dans sa décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004 sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe, en jugeant que la Constitution garde sa place au sommet de l'ordre juridique interne. Trois juridictions suprêmes ont donc validé la même solution à trois dates différentes. Aucun traité ne prime sur la Constitution devant le juge français.

Il faut néanmoins situer cette solution face à un contre-exemple qui déstabilise beaucoup d'étudiants, l'arrêt Costa contre ENEL du 15 juillet 1964. Dans cette affaire, la Cour de justice des Communautés européennes affirme au contraire que le droit communautaire prime sur tout le droit national des États membres, Constitutions comprises. Le juge français et le juge européen ne tiennent donc pas le même discours sur ce point, et cette tension dépasse largement le détail d'actualité et structure encore aujourd'hui les débats sur la souveraineté et l'intégration européenne.

La critique doctrinale

Une lecture rapide de Sarran laisse penser que le Conseil d'État tranche, une fois pour toutes, la totalité de la hiérarchie des normes. La doctrine invite à plus de prudence. Christine Maugüé, qui occupait dans cette affaire la fonction alors appelée « commissaire du gouvernement » (l'actuel rapporteur public, chargé de proposer publiquement une solution avant que la formation de jugement ne tranche), a elle-même nuancé la portée de l'arrêt dans un article resté une référence, publié aux Cahiers du Conseil constitutionnel sous le titre « L'arrêt Sarran, entre apparence et réalité ». Son constat : la décision affirme la suprématie de principe de la Constitution, mais elle n'ouvre pas pour autant, aux juges ordinaires, un pouvoir général de contrôler la constitutionnalité des traités. Quand un texte international et une norme constitutionnelle semblent se contredire, le juge administratif ou judiciaire cherche d'abord une interprétation neutralisante, c'est-à-dire une lecture du traité compatible avec la Constitution, plutôt que d'écarter frontalement l'un des deux textes. Sarran fixe donc un principe fort, mais son application concrète reste plus étroite et plus prudente que le considérant, pris seul, ne le laisse penser.

Une seconde critique porte sur la portée internationale de la solution. Sarran ne garantit cette solution que devant le juge français. Sur le plan du droit international public, la France reste tenue par les traités qu'elle a signés, et la convention de Vienne sur le droit des traités interdit à un État d'invoquer son droit interne, Constitution comprise, pour justifier qu'il n'exécute pas un engagement international. Autrement dit, un décret validé par le Conseil d'État au nom de la Constitution peut malgré tout exposer la France à un manquement sur la scène internationale. Sarran protège donc la cohérence de l'ordre juridique interne. Il ne met pas pour autant la France à l'abri d'une mise en cause devant une juridiction internationale ou un comité de suivi d'un traité. Cette tension entre la fermeté du considérant et l'étroitesse de sa portée réelle est précisément ce qu'un correcteur de L1 attend en commentaire d'arrêt.

Comment utiliser l'arrêt Sarran dans une copie

Connaître l'arrêt ne suffit pas. Il faut aussi savoir où le placer selon l'exercice.

Dans une dissertation. Sarran est incontournable dès que le sujet porte sur la hiérarchie des normes, la place de la Constitution ou les rapports entre droit interne et droit international. Cite-le en binôme avec l'arrêt Fraisse pour montrer que les deux ordres de juridiction convergent, puis nuance avec la décision du Conseil constitutionnel de 2004 et, si le sujet s'y prête, avec le contre-exemple de Costa contre ENEL pour montrer les limites de cette suprématie face au droit de l'Union européenne. Pour construire un plan qui articule ces éléments sans les juxtaposer, la méthode de la dissertation juridique détaille comment problématiser ce genre de tension.

Dans un commentaire d'arrêt. Si tu commentes Sarran lui-même, l'essentiel de ton analyse porte sur le considérant de principe et sur sa portée réelle, en distinguant bien l'ordre interne, où la Constitution l'emporte, de l'ordre international, où la France reste engagée. La nuance apportée par la doctrine sur l'interprétation neutralisante fait une excellente sous-partie de discussion. Pour la méthode complète, la page sur le commentaire d'arrêt détaille chaque étape, de la fiche au devoir rédigé.

Dans un cas pratique. Sarran sert surtout de référence quand un cas pose une question de conflit entre une loi ou un décret d'application constitutionnelle et un traité. Rappelle en une phrase que le juge français fait primer la Constitution, puis vérifie si le texte en cause relève réellement du bloc de constitutionnalité (l'ensemble des textes qui ont la même valeur que la Constitution, et que la loi doit respecter) avant de conclure. Pour revoir l'ensemble des grands arrêts de la matière, retrouve les autres fiches d'arrêt en accès libre.

Les erreurs à éviter

• Confondre le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel. Sarran est un arrêt du Conseil d'État, rendu en assemblée du contentieux, et non une décision du Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel ne confirme la solution que six ans plus tard, en 2004.
• Croire que l'arrêt parle d'abord de la Nouvelle-Calédonie. Le contexte calédonien n'est que l'occasion du litige. L'apport du cours porte sur la hiérarchie des normes, et non sur le droit électoral ultramarin.
• Présenter la solution comme absolue à l'international. Sarran ne vaut que devant le juge français. Sur le plan du droit international, la France reste liée par ses traités, et un manquement peut être sanctionné hors de nos frontières.
• Oublier Fraisse et la décision de 2004. Citer Sarran seul affaiblit la démonstration. La force de cette jurisprudence tient à sa reprise par les trois plus hautes juridictions françaises.
• Ignorer le contre-exemple de Costa contre ENEL. Si tu ne mentionnes pas que la Cour de justice de l'Union européenne tient un discours inverse, tu perds les points de nuance qu'un correcteur de L1 valorise particulièrement.

Questions fréquentes