L'arrêt Nicolo expliqué simplement

L'essentiel en une phrase

L'arrêt Nicolo a été rendu le 20 octobre 1989 par l'Assemblée du contentieux du Conseil d'État, sa formation la plus solennelle. Il pose une règle décisive. Le juge administratif accepte désormais de contrôler la conformité d'une loi à un traité international, et il le fait même quand la loi est postérieure au traité. Avant Nicolo, il refusait. Après Nicolo, il vérifie qu'une loi ne contredit pas un engagement international, et il l'écarte si elle le contredit.

Cette règle a un nom, le contrôle de conventionnalité, c'est-à-dire le contrôle de la conformité d'une loi à une convention internationale. Nicolo fait entrer le juge administratif dans ce contrôle avec quatorze ans de retard sur le juge judiciaire. C'est pour ça qu'on le range parmi les très grands arrêts du droit administratif, et qu'on te demande de le maîtriser dès que ton cours aborde les sources du droit et la hiérarchie des normes.

Les faits, une élection européenne contestée

En juin 1989 ont lieu les élections au Parlement européen. Un électeur, monsieur Nicolo, conteste la régularité du scrutin. Son argument est précis. La loi française du 7 juillet 1977, qui organise l'élection des représentants français à l'Assemblée des Communautés européennes, fait voter les citoyens des départements et territoires d'outre-mer. Pour lui, cette participation est contraire au traité de Rome, dont l'article 227 délimite le champ d'application territorial des Communautés. Il demande donc au Conseil d'État d'annuler les opérations électorales.

Pour répondre, le Conseil d'État doit d'abord franchir un obstacle de taille. Il faut comparer la loi de 1977 au traité de Rome. Or le traité de Rome est de 1957, et la loi qui le heurterait serait de 1977, donc plus récente que le traité. C'est exactement la situation que le juge administratif refusait jusque-là d'examiner. Toute l'affaire se joue sur ce point.

Le vrai problème, la théorie de la loi écran

On croit souvent que Nicolo parle d'élections. Son enjeu réel est le pouvoir du juge face à la loi. La question se formule ainsi. Le juge administratif peut-il écarter une loi française au motif qu'elle contredit un traité international, alors même que cette loi est postérieure au traité ?

Pendant longtemps, la réponse était non, à cause d'une construction qu'on appelle la théorie de la loi écran. L'idée est que la loi votée par le Parlement fait écran entre le juge et la norme supérieure. Le juge applique la loi, il ne la juge pas. Contrôler la loi reviendrait à se placer au-dessus du Parlement, ce que le juge se refusait à faire.

Cette position avait un nom dans la jurisprudence, la jurisprudence des semoules, du nom de l'arrêt rendu par le Conseil d'État le 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France. Dans cet arrêt, le juge administratif jugeait qu'il ne pouvait pas faire prévaloir un traité sur une loi postérieure et contraire. La loi récente l'emportait, même au prix d'une violation du traité. Nicolo va renverser cette logique.

La solution du Conseil d'État

Le Conseil d'État accepte de procéder au contrôle. Il examine la loi de 1977 au regard du traité de Rome, ce qu'il refusait de faire depuis vingt ans. Et au terme de cet examen, il juge que la loi n'est pas incompatible avec le traité. La requête de monsieur Nicolo est donc rejetée.

Il faut bien voir le paradoxe. Monsieur Nicolo perd son procès, mais son nom reste pour toujours attaché à l'un des plus grands revirements du droit administratif. Ce qui compte, ce n'est pas que la loi ait été jugée conforme. Ce qui compte, c'est que le juge ait pour la première fois accepté de la confronter au traité. Le résultat du contrôle est secondaire, l'acceptation du contrôle est historique.

Un mot sur la forme de la décision. Nicolo est un arrêt très sobre, presque sec. Le Conseil d'État ne s'explique pas longuement, il applique. Le raisonnement complet, lui, se trouve dans les conclusions du commissaire du gouvernement Patrick Frydman, qui a convaincu l'Assemblée de sauter le pas. En commentaire, c'est une finesse qui paye, car elle montre que tu sais lire un arrêt et que tu connais ce qui se joue derrière la décision.

Le fondement, l'article 55 de la Constitution

Pourquoi le traité l'emporte-t-il sur la loi ? Parce que la Constitution le dit. C'est l'article 55 qui sert d'appui à toute la solution, et tu dois le connaître par cœur.

Lis bien chaque mot, car tout est là. Les traités régulièrement ratifiés ont une autorité supérieure à celle des lois. Le texte ne dit pas « supérieure aux lois antérieures ». Il dit supérieure aux lois, sans distinction. Donc une loi, même postérieure au traité, lui reste inférieure. Le Conseil d'État n'invente rien en 1989, il se contente enfin de tirer la conséquence logique d'un texte qui existait depuis 1958. C'est tout le paradoxe de Nicolo. Le juge ne fait qu'appliquer la Constitution, mais il aura mis trente ans à oser le faire.

La seule limite figure dans la dernière partie de l'article, la condition de réciprocité. Un traité l'emporte « sous réserve de son application par l'autre partie ». Autrement dit, l'État peut écarter un traité que l'autre partie ne respecte pas. Pour le droit de l'Union européenne, cette réserve joue peu, car l'application y est garantie par les institutions européennes, mais tu peux la mentionner pour montrer que tu lis le texte en entier.

Pourquoi Nicolo est un grand revirement

Un contentieux électoral a donc transformé le rôle du juge administratif. Voici les trois apports qui font de Nicolo un arrêt que tu dois savoir replacer dans son histoire.

Premier apport, l'abandon de la jurisprudence des semoules. Nicolo abandonne la position de 1968. Le juge administratif n'invoque plus la loi pour refuser d'appliquer le traité. Il accepte de contrôler la loi face à l'engagement international, et de l'écarter quand elle le contredit. La théorie de la loi écran est écartée sur ce point précis.

Deuxième apport, l'unité des deux ordres de juridiction. Avant Nicolo, le juge judiciaire et le juge administratif ne disaient pas la même chose. La Cour de cassation acceptait déjà le contrôle de conventionnalité depuis son arrêt Société des cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975. Le Conseil d'État, lui, le refusait encore. Avec Nicolo, les deux ordres s'alignent. Quel que soit le juge devant lequel tu portes ton litige, un traité l'emporte sur une loi.

Troisième apport, l'ouverture vers le droit européen. Nicolo concernait le traité de Rome, donc le droit communautaire devenu droit de l'Union européenne. L'arrêt ouvre une longue série de décisions qui étendent le contrôle à toutes les normes européennes. Le Conseil d'État contrôlera ensuite la conformité de la loi aux règlements, puis aux directives, jusqu'à l'arrêt Dame Perreux du 30 octobre 2009 qui reconnaît qu'un justiciable peut invoquer directement une directive contre un acte administratif individuel. Nicolo est la première marche de cet escalier.

Écarter une loi n'est pas l'annuler

C'est le point le plus mal compris, et celui qui sépare une bonne copie d'une copie fausse. Avec Nicolo, le juge administratif n'annule pas la loi et ne l'abroge pas. Il l'écarte seulement dans le litige qu'il a sous les yeux. La loi reste en vigueur, le Parlement ne l'a pas retirée, elle continue de s'appliquer dans toutes les autres situations. Le juge décide simplement de ne pas l'appliquer ici, parce qu'elle heurte un traité.

Compare avec la question prioritaire de constitutionnalité. Quand le Conseil constitutionnel juge une loi contraire à la Constitution, il l'abroge, elle disparaît de l'ordre juridique pour tout le monde. Le contrôle de conventionnalité ne va pas si loin. Il neutralise la loi au cas par cas, il ne la supprime pas. Garde cette différence en tête, car les sujets aiment opposer les deux contrôles. Conventionnalité, le juge ordinaire écarte la loi dans un litige. Constitutionnalité par la QPC, le Conseil constitutionnel abroge la loi pour tous.

Si tu veux voir comment ce contrôle s'articule avec le reste du programme, la hiérarchie des normes, les sources du droit administratif, le rôle du juge, tout est repris pas à pas dans ma fiche de droit administratif L2, avec les arrêts qui prolongent Nicolo.

Comment utiliser l'arrêt Nicolo dans une copie

Connaître l'arrêt ne suffit pas. Il faut savoir le placer au bon endroit. Voici comment t'en servir selon l'exercice.

Dans une dissertation. Nicolo est ton arrêt de référence dès que le sujet touche au contrôle de conventionnalité, à la place des traités dans la hiérarchie des normes ou au rôle du juge administratif face à la loi. Tu le présentes comme le revirement qui aligne le juge administratif sur le juge judiciaire, et tu le rattaches à l'article 55 de la Constitution. Tu peux construire une partie entière sur le passage de la loi écran à Nicolo, puis sur les prolongements vers le droit de l'Union.

Dans un commentaire d'arrêt. Si tu commentes Nicolo lui-même, tu montres que la décision est sobre et que tu sais lire derrière, avec l'abandon des semoules et les conclusions Frydman. Si tu commentes un autre arrêt, Nicolo te sert de repère pour situer le contrôle de conventionnalité dans son histoire. Pour la méthode complète, regarde ma page sur la fiche d'arrêt et celle sur le raisonnement juridique étape par étape.

L'idée est toujours la même. Tu ne récites pas l'arrêt, tu l'utilises comme un outil pour répondre à la question posée. Si tu veux une formulation déjà prête à servir pour ce genre de raisonnement, mes majeures préparées te donnent la règle de droit rédigée condition par condition.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Nicolo

• Confondre Nicolo et Jacques Vabre. Jacques Vabre, en 1975, c'est la Cour de cassation, donc le juge judiciaire. Nicolo, en 1989, c'est le Conseil d'État, donc le juge administratif. Inverser les deux est l'erreur la plus courante et la plus pénalisée.
• Croire que le juge annule ou abroge la loi. Le juge écarte la loi dans le seul litige qu'il tranche. La loi reste en vigueur. L'abrogation, c'est la QPC devant le Conseil constitutionnel, pas Nicolo.
• Oublier la jurisprudence des semoules. On ne comprend pas l'importance de Nicolo sans l'arrêt de 1968 qu'il renverse. Cite toujours le revirement, c'est lui qui donne tout son poids à la décision.
• Présenter Nicolo comme un contrôle de constitutionnalité. Nicolo contrôle la loi face à un traité, pas face à la Constitution. C'est un contrôle de conventionnalité. Le mot exact compte dans une copie de droit.

Questions fréquentes