L'arrêt Nicolo expliqué simplement

Ce qu'il faut retenir de l'arrêt

L'arrêt Nicolo a été rendu le 20 octobre 1989 par l'Assemblée du contentieux du Conseil d'État, sa formation la plus solennelle.

Désormais, le juge administratif accepte de contrôler la conformité d'une loi à un traité international, même quand la loi est postérieure au traité, donc votée après lui. Jusque-là, il refusait ce contrôle. Avec Nicolo, il compare la loi au traité, et si la loi contredit le traité, il l'écarte, autrement dit il refuse de l'appliquer au litige.

On appelle ce contrôle le contrôle de conventionnalité, parce qu'il vérifie qu'une loi respecte une convention internationale, autre nom du traité. Le juge administratif pratique ainsi ce contrôle quatorze ans après le juge judiciaire.

C'est pourquoi il fait partie des grands arrêts du droit administratif. Tu dois le connaître dès que ton cours aborde les sources du droit et la hiérarchie des normes, c'est-à-dire l'ordre qui place la Constitution au-dessus des traités, puis les traités au-dessus des lois.

Les faits, une élection européenne contestée

Le 18 juin 1989, les Français votent pour élire leurs représentants au Parlement européen. La loi du 7 juillet 1977, qui organise cette élection, prévoit dans son article 4 que « le territoire de la République forme une circonscription unique ». Autrement dit, tous les électeurs français votent pour les mêmes listes nationales, sans découpage par région. Les citoyens des départements et territoires d'outre-mer, comme ceux de la Guadeloupe ou de la Polynésie française, votent donc avec ceux de la métropole. Certains d'entre eux figurent d'ailleurs sur les listes de candidats.

Un électeur, M. Raoul Georges Nicolo, conteste ce scrutin. Selon lui, l'outre-mer n'aurait pas dû participer à l'élection. Il s'appuie en effet sur le traité de Rome du 25 mars 1957, qui crée la Communauté économique européenne, et en particulier sur son article 227, qui fixe les territoires où le traité s'applique. Pour lui, la loi de 1977 contredit donc ce traité, si bien que l'élection est irrégulière. C'est pourquoi il demande au Conseil d'État, qui juge directement les contestations de l'élection européenne, d'annuler les opérations électorales du 18 juin.

Pour lui répondre, le Conseil d'État doit d'abord comparer la loi de 1977 au traité de Rome, et c'est là que se trouve la difficulté. En effet, le traité date de 1957, alors que la loi contestée date de 1977. La loi est donc plus récente que le traité. Or, jusque-là, le juge administratif refusait justement de faire passer un traité avant une loi votée après lui.

La procédure, une requête jugée en Assemblée

La requête de M. Nicolo est enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'État le 27 juin 1989, neuf jours après le scrutin. Elle est jugée par l'Assemblée du contentieux, réservée aux affaires qui posent une question de principe. Le rapporteur, M. de Montgolfier, présente d'abord le dossier. Le commissaire du gouvernement Patrick Frydman prononce ensuite ses conclusions, c'est-à-dire l'avis public qu'il donne en toute indépendance aux juges sur la solution à retenir.

Le ministre des départements et territoires d'outre-mer intervient aussi. Il demande au Conseil d'État d'infliger à M. Nicolo une amende pour recours abusif, c'est-à-dire une sanction contre un recours jugé dépourvu de tout fondement sérieux. Un autre intéressé, représenté par un avocat, présente en outre des observations, que la décision ne résume pas. Le Conseil d'État statue le 20 octobre 1989.

Les arguments, l'outre-mer dans l'élection européenne

M. Nicolo soulève deux griefs. D'abord, il critique la participation des électeurs d'outre-mer au scrutin. Ensuite, il critique la présence de certains d'entre eux sur les listes de candidats. Dans les deux cas, il invoque l'article 227 du traité de Rome, qui délimite le territoire auquel le droit de la Communauté s'applique. Selon lui, la loi de 1977 est incompatible avec cet article, puisqu'elle range l'outre-mer dans la circonscription unique. Le Conseil d'État devrait donc écarter la loi et annuler l'élection, car des électeurs et des candidats qui n'auraient pas dû y prendre part l'ont faussée.

Le ministre des départements et territoires d'outre-mer défend au contraire la régularité du scrutin. La décision ne détaille pas davantage sa défense.

Le débat le plus important se trouve pourtant dans les conclusions de Patrick Frydman, publiées après l'arrêt. Pour répondre à M. Nicolo, le Conseil d'État doit en effet accepter de comparer une loi de 1977 à un traité de 1957. Frydman invite l'Assemblée à le faire. Il s'appuie sur l'article 55 de la Constitution, qui donne aux traités une autorité supérieure à celle des lois, sans distinguer selon leur date. Il relève aussi que la Cour de cassation exerce ce contrôle depuis l'arrêt Jacques Vabre de 1975, et que le Conseil constitutionnel, statuant comme juge des élections législatives, l'a lui-même accepté le 21 octobre 1988.

Le problème de droit et la théorie de la loi écran

Le litige porte sur une élection, mais la question posée au Conseil d'État concerne le pouvoir du juge face à la loi. Le juge administratif peut-il écarter une loi française au motif qu'elle contredit un traité international, alors même que cette loi est postérieure au traité ?

Pendant longtemps, le Conseil d'État a répondu par la négative, à cause de ce qu'on appelle la théorie de la loi écran. D'après cette théorie, la loi votée par le Parlement se place entre le juge et le traité, comme un écran qui l'empêche de voir le texte supérieur.

Le juge se contente alors d'appliquer la loi. En effet, s'il la contrôlait, il se placerait au-dessus du Parlement, qui représente les citoyens, et il s'y refusait.

On appelle cette position la jurisprudence des semoules, du nom de l'arrêt rendu par le Conseil d'État le 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France.

Dans cet arrêt, le juge administratif refuse de faire passer un traité avant une loi plus récente qui le contredit. La loi récente s'applique donc, même si la France viole ainsi le traité. Nicolo abandonne cette solution.

La solution du Conseil d'État

Le Conseil d'État accepte de procéder au contrôle. Il compare donc la loi de 1977 au traité de Rome, ce qu'il refusait de faire depuis vingt ans. Il rappelle d'abord que, d'après les articles 2 et 72 de la Constitution, les départements et territoires d'outre-mer font partie intégrante de la République, donc qu'ils entrent forcément dans la circonscription unique. Or l'article 227-1 du traité prévoit que « le présent traité s'applique [...] à la République française ». La loi de 1977 n'est donc pas incompatible avec les « stipulations claires » de cet article.

Les citoyens d'outre-mer pouvaient ainsi voter et se présenter comme candidats, et la requête de M. Nicolo est rejetée. Le Conseil d'État déclare aussi irrecevable la demande d'amende présentée par le ministre, et refuse donc de l'examiner, car une partie ne peut pas lui demander d'infliger une telle amende.

M. Nicolo perd ainsi son procès. Son nom reste pourtant attaché à l'un des plus grands revirements du droit administratif, parce que le Conseil d'État accepte pour la première fois de comparer une loi plus récente à un traité.

Dans ta copie, tu mets donc en avant cette acceptation du contrôle, bien plus que son résultat.

La décision elle-même est très courte, car le Conseil d'État y applique l'article 55 sans expliquer longuement son changement de position. Le raisonnement complet se trouve dans les conclusions du commissaire du gouvernement Patrick Frydman, qui ont convaincu l'Assemblée de changer de jurisprudence.

Dans un commentaire, tu peux citer ces conclusions. Tu montres ainsi que tu connais le raisonnement qui a conduit à la décision, alors que l'arrêt lui-même ne l'expose pas.

Le fondement, l'article 55 de la Constitution

Le traité l'emporte sur la loi parce que l'article 55 de la Constitution le prévoit. Toute la solution repose sur cet article, que tu dois connaître par cœur.

L'article 55 donne aux traités une autorité supérieure à celle des lois, sans distinguer les lois selon leur date.

Une loi votée après le traité lui reste donc inférieure.

Le juge administratif a pourtant attendu 1989 pour tirer cette conséquence d'un texte adopté en 1958, soit trente et un ans plus tard.

La seule limite figure dans la dernière partie de l'article, qui pose la condition de réciprocité. Un traité l'emporte « sous réserve de son application par l'autre partie ». Autrement dit, la France peut cesser d'appliquer un traité que l'autre État signataire ne respecte pas.

Pour le droit de l'Union européenne, cette réserve a peu d'effet, car les institutions européennes veillent déjà à ce que chaque État applique les traités. Tu peux quand même la mentionner, pour montrer que tu as lu l'article en entier.

Pourquoi Nicolo est un grand revirement

Un litige électoral a donc changé le rôle du juge administratif, et tu dois savoir replacer ses apports dans l'histoire du contrôle des lois.

Premier apport, l'abandon de la jurisprudence des semoules. Désormais, face à une loi contraire à un traité, le juge administratif écarte la loi pour appliquer le traité. La théorie de la loi écran disparaît donc quand le juge compare une loi à un traité.

Deuxième apport, l'unité des deux ordres de juridiction. Avant Nicolo, le juge judiciaire et le juge administratif donnaient des réponses opposées. En effet, la Cour de cassation acceptait déjà le contrôle de conventionnalité depuis son arrêt Société des cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975.

Ce changement était devenu possible après la décision 74-54 DC du Conseil constitutionnel, rendue en janvier 1975. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel refuse de vérifier lui-même qu'une loi respecte un traité, ce qui laisse ce contrôle aux juridictions ordinaires, judiciaires et administratives.

Le Conseil d'État gardait au contraire sa position de 1968. Avec Nicolo, les deux ordres de juridiction adoptent enfin la même solution, si bien que devant le juge judiciaire comme devant le juge administratif, un traité l'emporte désormais sur une loi.

Attention cependant, cette supériorité concerne seulement la loi. Dans l'ordre juridique interne, la Constitution reste au-dessus des traités, comme le précise le Conseil d'État neuf ans plus tard dans l'arrêt Sarran et Levacher.

Troisième apport, l'ouverture vers le droit européen. Nicolo concernait le traité de Rome, donc le droit communautaire, qu'on appelle aujourd'hui le droit de l'Union européenne. Après Nicolo, une série de décisions étend le contrôle à toutes les normes européennes.

Le Conseil d'État vérifie ensuite que la loi respecte les règlements européens, puis les directives. Cette évolution mène jusqu'à l'arrêt Dame Perreux du 30 octobre 2009, qui permet à un justiciable d'invoquer directement une directive contre un acte administratif individuel, une décision qui vise une personne nommée. Nicolo est la première décision de cette série.

La différence entre écarter une loi et l'annuler

Beaucoup de copies se trompent sur l'effet de Nicolo. Le juge administratif écarte la loi seulement dans le litige qu'il tranche, donc il n'annule pas la loi et ne l'abroge pas davantage.

La loi reste en vigueur, puisque le Parlement ne l'a pas retirée, et elle continue de s'appliquer dans toutes les autres situations.

En revanche, la question prioritaire de constitutionnalité, ou QPC, produit un effet bien plus fort. Quand le Conseil constitutionnel juge une loi contraire à la Constitution, il l'abroge, si bien qu'elle disparaît pour tout le monde.

Les sujets d'examen opposent d'ailleurs souvent ces deux contrôles, et le juge judiciaire peut lui aussi écarter une loi contraire à un traité.

Ma fiche de droit administratif L2 replace ce contrôle dans le reste du programme. Elle reprend la hiérarchie des normes et les sources du droit administratif, puis les arrêts qui prolongent Nicolo.

Comment utiliser l'arrêt Nicolo dans une copie

Dans une dissertation. Nicolo est ton arrêt de référence dès que le sujet porte sur le contrôle de conventionnalité ou sur la place des traités dans la hiérarchie des normes. Il sert aussi dans tout sujet sur le rôle du juge administratif face à la loi.

Tu le présentes comme le revirement qui aligne le juge administratif sur le juge judiciaire, et tu le rattaches à l'article 55 de la Constitution. Tu peux construire une partie entière sur le passage de la loi écran à Nicolo, puis une autre sur ses prolongements en droit de l'Union.

Dans un commentaire d'arrêt. Si tu commentes Nicolo lui-même, tu expliques que la décision est très courte, puis tu fais apparaître l'abandon de la jurisprudence des semoules, qu'elle contient sans le dire. Les conclusions Frydman t'aident à le montrer.

Si tu commentes un autre arrêt, Nicolo te sert de repère pour situer le contrôle de conventionnalité dans son histoire. La méthode complète se trouve sur ma page consacrée à la fiche d'arrêt et celle sur le raisonnement juridique étape par étape.

Par exemple, dans un sujet sur la hiérarchie des normes, tu t'en sers pour montrer que le juge administratif fait passer le traité avant la loi. Si tu veux une formulation prête à l'emploi, mes majeures préparées te donnent la règle de droit déjà rédigée, condition par condition, telle que tu la poses dans un cas pratique.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Nicolo

• Bien distinguer Nicolo et Jacques Vabre. Jacques Vabre, en 1975, est un arrêt de la Cour de cassation, donc du juge judiciaire. Nicolo, en 1989, est un arrêt du Conseil d'État, donc du juge administratif. Beaucoup d'étudiants inversent pourtant les deux, et cette erreur coûte de nombreux points.
• Dire que le juge écarte la loi. Le juge écarte la loi dans le seul litige qu'il tranche, et la loi reste en vigueur. L'abrogation, qui fait disparaître la loi pour tous, relève de la QPC devant le Conseil constitutionnel.
• Citer la jurisprudence des semoules. L'importance de Nicolo se comprend seulement à côté de l'arrêt de 1968 qu'il abandonne. Tu cites donc toujours l'arrêt des semoules, car il explique la place de Nicolo dans l'histoire du droit administratif.
• Parler de contrôle de conventionnalité. Nicolo compare la loi à un traité, alors que le contrôle de constitutionnalité compare la loi à la Constitution. Il s'agit donc d'un contrôle de conventionnalité, et le mot exact compte dans une copie de droit.

Questions fréquentes

À lire aussi. Pour rester en droit administratif, mon article sur l'arrêt Dame Lamotte expliqué simplement montre comment le Conseil d'État garantit que tout acte de l'administration peut être attaqué devant le juge. L'arrêt fait en effet du recours pour excès de pouvoir un principe général du droit.