L'arrêt Dame Lamotte expliqué simplement

L'essentiel de l'arrêt Dame Lamotte

L'arrêt Dame Lamotte a été rendu le 17 février 1950 par l'Assemblée du contentieux du Conseil d'État, sa formation la plus solennelle. Il pose une règle qui protège toute personne concernée par une décision de l'administration.

Tout acte administratif peut être attaqué par un recours pour excès de pouvoir, même quand aucun texte ne le prévoit. De plus, le législateur lui-même doit le dire de façon expresse s'il veut fermer ce recours.

Le recours pour excès de pouvoir, qu'on abrège souvent en REP, permet à un administré de demander au juge administratif d'annuler une décision de l'administration parce qu'elle est illégale.

Avec Dame Lamotte, le Conseil d'État fait de ce recours un principe général du droit, c'est-à-dire une règle non écrite que le juge pose lui-même et qui s'impose à l'administration.

Pour cette raison, on le range parmi les grands arrêts du droit administratif, et ton cours le cite dès qu'il aborde le contrôle du juge sur l'administration.

Les faits, des terres agricoles concédées d'office

L'affaire commence pendant la guerre. La loi du 27 août 1940 permet au préfet de concéder d'office les terres abandonnées et incultes, c'est-à-dire de les confier à un autre exploitant sans l'accord du propriétaire, pour qu'elles soient remises en culture. La loi exige pour cela que la terre soit abandonnée et non cultivée depuis plus de deux ans.

La dame Lamotte est propriétaire du domaine du Sauberthier, sur la commune de Montluel, dans l'Ain. Par un arrêté du 29 janvier 1941, le préfet de l'Ain concède ce domaine à M. de Testa, pour neuf ans à compter du 1er février 1941. La propriétaire attaque cette décision, et le Conseil d'État annule la concession le 24 juillet 1942, parce que le domaine « n'était pas abandonné et inculte depuis plus de deux ans ». La condition posée par la loi n'était donc pas remplie.

Le préfet insiste pourtant. Un deuxième arrêté, du 20 août 1941, concède à M. de Testa trois parcelles voisines du domaine, et le Conseil d'État l'annule le 9 avril 1943 par voie de conséquence, puisqu'il dépendait de la première concession déjà annulée. Le 2 novembre 1943, le préfet « réquisitionne » alors le domaine au profit du même M. de Testa, autrement dit il oblige la propriétaire à le mettre à sa disposition. Le Conseil d'État annule ce troisième arrêté le 29 décembre 1944 pour détournement de pouvoir, car le préfet l'avait pris « en vue de retarder l'exécution » des deux décisions précédentes.

Entre-temps, le 10 août 1944, le préfet a pris un quatrième arrêté, qui concède une fois de plus le domaine à M. de Testa. Il s'appuie alors sur l'article 4 de la loi du 23 mai 1943, un texte adopté sous le régime de Vichy. Or ce texte prévoit que l'octroi de la concession « ne peut faire l'objet d'aucun recours administratif ou judiciaire ». Dame Lamotte conteste pourtant ce quatrième arrêté, afin de retrouver l'usage de son domaine.

La procédure, un appel du ministre

Dame Lamotte forme d'abord une réclamation devant le conseil de préfecture interdépartemental de Lyon, la juridiction administrative de premier ressort de l'époque, ancêtre des tribunaux administratifs. Le 4 octobre 1946, ce conseil annule la concession du 10 août 1944.

Le ministre de l'Agriculture fait alors appel de cette décision devant le Conseil d'État. Son recours est enregistré le 28 octobre 1946, puis complété par un mémoire ampliatif le 23 février 1948. L'affaire est jugée par l'Assemblée du contentieux, qui rend sa décision le 17 février 1950. L'arrêt s'appelle donc « Ministre de l'Agriculture contre Dame Lamotte », puisque c'est le ministre qui a saisi le Conseil d'État.

Les arguments des parties, la lettre de la loi ou le contrôle du juge

Le ministre de l'Agriculture demande l'annulation de la décision du conseil de préfecture. Son argument porte uniquement sur la recevabilité de la réclamation, c'est-à-dire sur la possibilité même de saisir un juge. D'après lui, l'article 4 de la loi du 23 mai 1943 interdit tout recours contre l'octroi d'une concession. Le conseil de préfecture aurait donc dû rejeter la réclamation de dame Lamotte comme irrecevable, sans examiner si la concession était légale.

Ce raisonnement s'appuie sur la lettre du texte. La loi dit « aucun recours », et le ministre en déduit qu'aucun juge ne peut contrôler la concession, quelle que soit son irrégularité. Si cet argument l'emporte, le préfet peut donc concéder une quatrième fois un domaine que le Conseil d'État a déjà protégé trois fois, sans que personne puisse le vérifier.

Dame Lamotte, défenderesse à l'appel, défend au contraire l'annulation de la concession. La décision ne reproduit pas son mémoire, mais elle rapporte sa demande d'annulation de l'arrêté du 10 août 1944, que le Conseil d'État examine ensuite lui-même. Le contexte montre d'ailleurs l'enjeu pour elle. Le préfet lui retire une nouvelle fois l'usage de son domaine au profit du même M. de Testa, alors que trois décisions du Conseil d'État lui ont déjà donné raison.

Le problème, une loi qui ferme tout recours

L'obstacle vient de l'article 4 de la loi du 23 mai 1943, qui interdit tout recours si on le lit à la lettre.

Dame Lamotte ne pourrait alors saisir ni l'administration ni le juge. Elle serait donc privée de tout moyen de contester une décision qui lui retire l'usage de ses terres.

Le Conseil d'État doit donc répondre à la question suivante. Le législateur peut-il priver un administré de tout recours contre un acte de l'administration qui porte atteinte à ses droits ? Autrement dit, une loi peut-elle faire échapper complètement une décision administrative au contrôle du juge ?

Si la réponse est oui, l'administration peut agir sans aucun contrôle du juge dès qu'une loi le prévoit.

La solution du Conseil d'État

Le Conseil d'État donne d'abord raison au ministre sur la compétence du conseil de préfecture. La loi de 1943 a bien supprimé le recours que l'article 29 de la loi du 19 février 1942 ouvrait au propriétaire devant le conseil de préfecture, et elle reste applicable tant que sa nullité n'a pas été constatée selon l'ordonnance du 9 août 1944 sur le rétablissement de la légalité républicaine. Le conseil de préfecture ne pouvait donc pas juger la réclamation, et le Conseil d'État annule sa décision du 4 octobre 1946.

En revanche, il lit la loi de 1943 de façon stricte. Cette loi écarte le recours administratif et le recours judiciaire, mais elle ne parle jamais expressément du recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État.

Or le juge refuse d'interpréter ce silence en faveur de l'administration. Tant que la loi n'a pas exclu le recours pour excès de pouvoir en termes exprès, ce recours reste donc ouvert.

Au-delà du cas de la loi de 1943, le Conseil d'État pose une règle de principe, qui s'applique à toutes les autres affaires.

Le recours pour excès de pouvoir est d'abord ouvert même sans texte. L'administré peut donc attaquer une décision sans attendre qu'une loi l'y autorise, car ce droit existe par lui-même.

Le recours est ensuite ouvert contre tout acte administratif, donc toutes les décisions de l'administration peuvent être contestées. Enfin, il assure le respect de la légalité, puisqu'il sert à vérifier que l'administration agit dans les limites du droit.

Le Conseil d'État rattache tout cela aux principes généraux du droit. Grâce à ce rattachement, l'administration ne peut plus supprimer le recours par ses propres décisions.

Le Conseil d'État statue ensuite lui-même, comme juge de l'excès de pouvoir, sur la demande d'annulation de dame Lamotte. Il constate que l'arrêté du 10 août 1944 maintient purement et simplement la concession de neuf ans accordée en 1941. Selon lui, cet arrêté « n'a eu d'autre but que de faire délibérément échec » à ses décisions précédentes. Il l'annule donc pour détournement de pouvoir, car le préfet a utilisé son pouvoir dans un but différent de celui que la loi lui assigne. Dame Lamotte retrouve ainsi son domaine, même si elle avait perdu sur la question de la compétence du conseil de préfecture.

Le recours pour excès de pouvoir devient un principe général du droit

Le juge tire les principes généraux du droit, ou PGD, de l'esprit du droit, puis il les fait respecter.

Le Conseil d'État en avait déjà consacré quelques-uns dans les années 1940, comme le respect des droits de la défense avec l'arrêt Dame Veuve Trompier-Gravier de 1944. Avec Dame Lamotte, il ajoute à cette liste l'ouverture du recours pour excès de pouvoir.

Un principe général du droit s'impose à l'administration et au pouvoir réglementaire, soit au gouvernement et aux autorités qui prennent des décrets et des arrêtés. L'administration ne peut donc jamais fermer, par un décret ou un arrêté, le recours pour excès de pouvoir contre ses propres actes.

Le législateur garde en revanche le pouvoir de fermer ce recours, mais il doit alors passer par une disposition expresse, qui vise clairement le recours pour excès de pouvoir.

En pratique, cette exigence rend la fermeture du recours presque impossible, car le juge interprète toujours le doute en faveur de l'administré.

Pourquoi Dame Lamotte est un grand arrêt

Premier apport, le droit au recours devient une garantie de principe. Avant Dame Lamotte, l'ouverture du recours pour excès de pouvoir reposait sur une longue pratique du juge, sans fondement affirmé clairement.

L'arrêt en fait un principe général du droit, qui s'applique sans texte.

Deuxième apport, une limite posée au législateur. L'arrêt protège l'administré même contre la loi.

Ainsi, les lois qui cherchent à faire échapper l'administration au contrôle du juge restent presque toujours sans effet sur ce recours. On présente souvent l'arrêt comme une protection contre les décisions arbitraires de l'administration, celles qu'elle prend sans respecter le droit.

Troisième apport, une étape de l'État de droit. Dans un État de droit, en effet, l'administration et les gouvernants doivent eux aussi respecter les règles de droit. Depuis 1950, des textes supérieurs aux lois ont d'ailleurs renforcé le principe posé par Dame Lamotte. Le droit au recours effectif est ainsi garanti aujourd'hui par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, qui a valeur constitutionnelle, et par l'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Dame Lamotte marque la première étape de cette évolution, car le juge administratif y affirme que l'administration reste toujours soumise au droit.

Les limites de l'arrêt Dame Lamotte

La garantie a pourtant une limite, car le Conseil d'État réserve le cas d'une loi qui exclurait le recours « en termes exprès ». En théorie, le législateur garde donc le pouvoir de fermer le recours pour excès de pouvoir.

L'arrêt lui impose seulement une lecture stricte de ses textes.

L'arrêt vise aussi uniquement les actes administratifs. Les actes du Parlement et les actes de gouvernement, comme les décisions liées aux relations internationales, obéissent à d'autres régimes.

Dans ta copie, tu présentes donc Dame Lamotte comme une garantie forte du droit au recours, tout en rappelant qu'une loi expresse pourrait encore le fermer. Une copie qui affirme qu'aucune loi ne peut jamais fermer le recours se trompe sur la lettre de l'arrêt.

Ma fiche de droit administratif L2 montre pas à pas comment cette garantie se rattache au reste du programme. Elle détaille notamment les conditions du recours pour excès de pouvoir et les illégalités qui permettent d'obtenir l'annulation, puis le contrôle de légalité avec les arrêts qui prolongent Dame Lamotte.

Pour réviser toute la matière d’un coup, le programme et les grands arrêts sont rassemblés dans ma fiche de révision de droit administratif L2.

Comment utiliser l'arrêt Dame Lamotte dans une copie

Dans une dissertation. Dame Lamotte est ton arrêt de référence dès que le sujet touche au droit au recours ou au contrôle du juge sur l'administration. De plus, il sert dans un sujet sur les principes généraux du droit. Tu le présentes alors comme l'arrêt qui fait du recours pour excès de pouvoir un principe général du droit et qui protège l'administré même contre la loi.

Tu peux construire une partie entière sur l'idée que l'administration reste toujours soumise au juge, en rattachant l'arrêt à l'article 16 de la Déclaration de 1789 et au droit au recours effectif.

Dans un commentaire d'arrêt. Si tu commentes Dame Lamotte lui-même, tu montres comment le Conseil d'État part d'une interprétation stricte de la loi de 1943 pour poser un principe de portée générale.

Tu opposes alors la lettre de la loi, qui ferme tout recours, à la solution du juge, qui maintient le recours pour excès de pouvoir. La méthode complète est détaillée sur ma page sur la fiche d'arrêt et celle sur le raisonnement juridique étape par étape.

Dans un sujet sur le contrôle du juge, tu t'en sers ainsi pour montrer que même une loi peu claire laisse l'acte administratif soumis au juge.

Si tu veux une formulation déjà rédigée pour ce genre de raisonnement, mes majeures préparées te donnent la règle de droit condition par condition. Si tu bloques sur la méthode, on peut aussi la travailler ensemble en cours particulier.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Dame Lamotte

• Une loi expresse peut encore fermer le recours. L'arrêt réserve le cas d'une loi qui l'exclurait en termes exprès. La garantie est donc très forte, sans être absolue, et le mot « exprès » doit apparaître dans ton raisonnement.
• Principe général du droit et règle constitutionnelle correspondent à deux étapes. En effet, en 1950, le recours pour excès de pouvoir est un principe général du droit posé par le juge administratif. Sa valeur constitutionnelle viendra plus tard, par l'article 16 de la Déclaration de 1789. Tu présentes donc les deux étapes séparément.
• Le fondement du recours est le respect de la légalité. Le recours pour excès de pouvoir sert à faire respecter le droit par l'administration, au-delà de l'intérêt personnel du requérant. L'attendu le dit expressément, donc tu le cites.
• La règle s'applique à tout acte administratif. Les terres agricoles concédées forment seulement le contexte de l'affaire. Dans ta copie, tu développes surtout la règle posée sur le droit au recours, car cette règle donne à l'arrêt sa portée.

Questions fréquentes

À lire aussi. Dame Lamotte ouvre le REP contre tout acte administratif, même sans texte. Pour savoir ensuite comment exercer ce recours, mon article sur le recours pour excès de pouvoir : conditions et cas d'ouverture détaille ses conditions et les quatre illégalités qui permettent d'obtenir l'annulation, en s'appuyant notamment sur les arrêts Danthony et Czabaj. Le Conseil d'État a d'ailleurs dégagé d'autres principes généraux du droit. Dans l'arrêt GISTI de 1978, il reconnaît ainsi aux étrangers le droit de mener une vie familiale normale, un droit que protège aussi aujourd'hui la Convention européenne des droits de l'homme. Enfin, si tu veux voir un autre grand arrêt du Conseil d'État, mon article sur l'arrêt Nicolo expliqué simplement montre comment il accepte en 1989 de vérifier qu'une loi respecte un traité.