L'arrêt GISTI expliqué simplement

L'essentiel en une phrase

Le Conseil d'État a rendu l'arrêt GISTI le 8 décembre 1978, en assemblée, sous les numéros 10097, 10677 et 10679. Il juge que les étrangers résidant régulièrement en France ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale, et il érige cette règle en principe général du droit. Sur ce fondement, il annule le décret du gouvernement Barre qui empêchait les familles de travailleurs étrangers de les rejoindre sans renoncer à un emploi.

Cet arrêt figure parmi les grands arrêts de la jurisprudence administrative, parce qu'il montre le Conseil d'État en train de créer une règle de protection des étrangers à partir d'un texte qui ne parle pourtant pas d'eux, le Préambule de la Constitution de 1946. Retiens surtout comment un principe non écrit peut ainsi s'imposer à l'administration alors même qu'aucune loi ne l'a jamais voté.

Les faits, un décret qui bloque le regroupement familial

En 1976, la France vit sous un régime plutôt ouvert pour les familles des travailleurs étrangers. Un décret du 29 avril 1976 organise le regroupement familial, c'est-à-dire le droit pour un travailleur étranger installé régulièrement en France de faire venir son conjoint et ses enfants mineurs auprès de lui, et il ne prévoit que quatre cas de refus possibles, ce qui en fait un régime libéral pour l'époque.

La situation change en 1977. Le chômage augmente fortement, la France compte alors plus d'un million de demandeurs d'emploi, et le gouvernement dirigé par Raymond Barre cherche des mesures pour limiter l'arrivée de nouveaux actifs sur le marché du travail. Le 10 novembre 1977, un nouveau décret suspend pour trois ans le régime de 1976. Le conjoint et les enfants mineurs d'un travailleur étranger ne peuvent plus le rejoindre en France que s'ils renoncent par avance à occuper un emploi, si bien qu'une famille peut se réunir seulement si les membres qui arrivent acceptent de rester sans travail. Trois organisations attaquent aussitôt cette mesure devant le Conseil d'État, le GISTI (Groupe d'information et de soutien des travailleurs immigrés), la CFDT et la CGT.

La procédure, trois requérants contre un décret

Le GISTI, la CFDT et la CGT forment un recours pour excès de pouvoir contre le décret du 10 novembre 1977, directement devant le Conseil d'État. Ce recours permet à toute personne intéressée de demander au juge administratif d'annuler un acte de l'administration qu'elle estime illégal, ici un décret pris par le Premier ministre. Le ministre du Travail conteste d'abord la recevabilité du recours, en soutenant que ces organisations n'ont pas d'intérêt à agir contre ce texte, mais le Conseil d'État écarte cette objection avant d'examiner le fond. L'affaire est jugée en assemblée, la formation la plus solennelle du Conseil d'État, réservée aux décisions les plus importantes, ce qui annonce déjà une règle nouvelle plutôt qu'un litige ordinaire.

Le problème de droit

La question posée au Conseil d'État peut se formuler ainsi. Le gouvernement peut-il, par un simple décret, restreindre le regroupement familial des travailleurs étrangers résidant régulièrement en France en subordonnant l'arrivée de leur famille au renoncement à un emploi ?

Cette question technique pose en réalité un choix de société. Le Conseil d'État peut reconnaître aux étrangers un droit à vivre en famille, protégé contre les décisions du gouvernement. Il peut aussi laisser à l'administration une liberté presque totale pour organiser l'immigration selon les besoins économiques du moment. Il doit trancher entre ces deux logiques sans disposer d'un texte de loi qui règle directement la question.

Que dit l'arrêt GISTI ? La solution du Conseil d'État

Le Conseil d'État annule le décret du 10 novembre 1977. Pour y arriver, il pose d'abord une règle de principe qui n'existait dans aucun texte écrit avant cet arrêt.

Le Conseil d'État précise ensuite que ce droit comporte, en particulier, la faculté pour les étrangers de faire venir auprès d'eux leur conjoint et leurs enfants mineurs. Il ajoute une limite importante, le gouvernement garde le pouvoir de définir les conditions d'exercice de ce droit, à condition de le concilier avec les nécessités de l'ordre public et de la protection sociale des étrangers et de leur famille. Mais il fixe une limite au gouvernement, qui ne peut pas interdire par une mesure générale l'occupation d'un emploi par les membres de la famille d'un étranger régulièrement installé. Le décret de 1977 faisait exactement cela, donc il est illégal et le Conseil d'État l'annule.

Le sens, comprendre le raisonnement du juge

Décortiquons ce raisonnement, parce que chaque étape compte pour bien le restituer en copie. Le Conseil d'État part du Préambule de la Constitution de 1946, un texte qui proclame des droits économiques et sociaux, et dont l'alinéa 10 dispose que la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. Ce texte ne parle pas explicitement des étrangers, mais le Conseil d'État en tire tout de même, par déduction, un principe général du droit, c'est-à-dire une règle non écrite que le juge dégage lui-même à partir des valeurs déjà présentes dans notre ordre juridique, et qu'il déclare ensuite obligatoire pour l'administration. Le geste n'a rien d'isolé, puisque le Conseil d'État avait déjà dégagé d'autres principes généraux du droit avant 1978, par exemple le principe des droits de la défense dans l'arrêt Dame veuve Trompier-Gravier de 1944, ou le principe d'égal accès aux emplois publics dans l'arrêt Barel de 1954. GISTI applique cette même méthode aux étrangers, sur un droit particulièrement sensible, celui de vivre avec sa famille.

Le commissaire du gouvernement de l'époque avait d'ailleurs souligné que la portée pratique du décret de 1977 restait limitée, puisque environ 96 % des étrangers concernés relevaient déjà de conventions bilatérales qui échappaient à cette suspension. Le vrai enjeu du procès dépassait donc le sort de quelques familles, il posait la question de principe, à savoir si le gouvernement peut, sans aucun contrôle, restreindre un droit aussi fondamental que celui de vivre avec ses enfants ou son conjoint.

Pourquoi l'arrêt GISTI est-il important aujourd'hui ?

L'arrêt GISTI reste important parce qu'il a lancé un mouvement de protection des droits des étrangers qui s'est poursuivi pendant des décennies, tout en révélant les limites d'un principe général du droit face à d'autres normes plus fortes.

Premier apport, la place du principe dans la hiérarchie des normes. Selon la théorie du doyen René Chapus, largement reprise en cours, un principe général du droit dégagé par le Conseil d'État a une valeur supra-décrétale et infra-législative. Il se situe juste au-dessus du décret, qui doit le respecter, et juste en dessous de la loi, qui peut au contraire l'écarter si le Parlement le décide. Cette place précise, ni tout en haut ni tout en bas de la hiérarchie, explique toute la suite de l'histoire de GISTI.

Deuxième apport, la reconnaissance constitutionnelle du droit à la vie familiale. Le Conseil constitutionnel a repris cette idée quinze ans plus tard, dans sa décision du 13 août 1993 sur la loi relative à la maîtrise de l'immigration, en consacrant à son tour le droit de mener une vie familiale normale comme un principe de valeur constitutionnelle, rattaché lui aussi au Préambule de 1946.

Troisième apport, le plus utile à connaître pour un examen, le recul progressif de GISTI face à la Convention européenne des droits de l'homme. L'article 8 de cette convention protège lui aussi le droit au respect de la vie privée et familiale, et il a, en application de l'article 55 de la Constitution, une valeur supérieure à la loi, donc supra-législative. Ce fondement protège mieux les étrangers qu'un principe général du droit, puisqu'aucune loi postérieure ne peut l'écarter. L'arrêt Nicolo de 1989, sans lien direct avec la vie familiale, rend ce raisonnement possible en consacrant le contrôle de conventionnalité, qui permet au juge administratif de faire prévaloir un traité comme la Convention sur une loi française contraire, y compris en matière d'étrangers. Aujourd'hui, le régime du regroupement familial est codifié aux articles L. 434-1 à L. 434-12 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, sous l'influence de la directive européenne 2003/86/CE.

La critique, ce que la doctrine reproche à GISTI

Deux critiques reviennent chez les auteurs de droit administratif. La première porte sur la fragilité structurelle d'un principe général du droit. Puisqu'il reste inférieur à la loi, le Parlement garde, en théorie, le pouvoir de le neutraliser en votant une loi contraire, si bien que la protection qu'apporte GISTI dépend largement de la bonne volonté du législateur. La seconde critique touche à la méthode elle-même. En construisant un principe général du droit à partir d'un texte qui ne visait pas spécifiquement les étrangers, le Conseil d'État exerce une forme de pouvoir créateur qui dépasse la simple application de la loi, ce que certains commentateurs discutent encore aujourd'hui sous l'angle du gouvernement des juges, sans que cela remette en cause la solution de l'arrêt.

Comment utiliser l'arrêt GISTI dans une copie

Connaître l'arrêt ne suffit pas, il faut savoir le placer au bon endroit selon l'exercice. Dans une dissertation, GISTI est ta référence dès que le sujet touche aux sources non écrites du droit administratif, aux principes généraux du droit ou aux droits des étrangers. Tu le cites pour montrer comment le Conseil d'État crée du droit à partir de valeurs constitutionnelles, puis tu prolonges avec sa portée actuelle, à savoir la préférence donnée depuis à la Convention européenne des droits de l'homme. Dans un commentaire d'arrêt, si tu commentes GISTI lui-même, insiste sur la construction du principe à partir du Préambule de 1946 et sur sa place précise dans la hiérarchie des normes, supra-décrétale et infra-législative. Si tu commentes un autre arrêt sur les principes généraux du droit, GISTI te sert de comparaison pour situer la solution dans l'histoire de cette catégorie de sources. Pour la méthode complète de l'exercice, regarde ma page sur la fiche d'arrêt. Dans les deux cas, tu utilises l'arrêt comme un outil pour répondre à la question posée au lieu de le réciter, et cette utilisation précise distingue une copie moyenne d'une copie qui décroche la mention.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt GISTI

• Confondre GISTI 1978 avec les autres arrêts GISTI. Le Conseil d'État a rendu plusieurs décisions marquantes sous ce nom, notamment sur l'interprétation des traités en 1990 ou sur l'effet direct des conventions internationales en 2012 (GISTI et FAPIL). En copie, précise toujours la date pour éviter toute confusion.
• Croire que le décret de 1977 interdisait tout regroupement familial. Il l'autorisait seulement à condition que les membres de la famille renoncent à occuper un emploi, et le Conseil d'État a jugé illégale précisément cette condition.
• Présenter le principe général du droit comme une règle absolue. L'arrêt lui-même autorise le gouvernement à concilier ce droit avec l'ordre public et la protection sociale.
• Oublier la fragilité du principe général du droit face à la loi. Les correcteurs attendent le plus souvent ce point en droit administratif L2. La place infra-législative du principe explique pourquoi le juge lui préfère aujourd'hui un fondement conventionnel.

Questions fréquentes