L'arrêt Barel expliqué simplement

Ce que décide cet arrêt

L'arrêt Barel a été rendu le 28 mai 1954, par le Conseil d'État réuni en assemblée du contentieux, c'est-à-dire dans sa formation la plus solennelle.

L'administration ne peut pas écarter un candidat d'un concours de la fonction publique à cause de ses opinions politiques. De plus, le juge administratif peut exiger d'elle la communication du dossier pour vérifier le vrai motif de sa décision.

L'arrêt pose donc deux règles. La règle de fond protège l'égal accès aux emplois publics. La règle de procédure permet au juge d'obliger l'administration à s'expliquer quand elle garde le silence.

C'est pour ça que Barel ouvre presque tous les chapitres sur le contrôle du juge administratif, et qu'on te demande de savoir le placer aussi bien en droit des libertés qu'en contentieux administratif.

Les faits, cinq candidats écartés du concours de l'ENA

L'histoire se déroule en 1953, en pleine guerre froide, dans un climat de forte suspicion à l'égard des communistes au sein de l'appareil d'État.

Cinq candidats se présentent au concours d'entrée à l'École nationale d'administration (ENA), l'école qui forme les hauts fonctionnaires français.

Le secrétaire d'État à la présidence du Conseil, chargé de fixer la liste des candidats autorisés à concourir, écarte ces cinq noms. Les décisions sont notifiées le 3 août 1953 pour quatre d'entre eux, dont M. Barel, puis le 7 septembre 1953 pour le cinquième, M. Bedjaoui.

L'administration ne motive pas officiellement ces refus. Mais peu après, un communiqué de presse rapporte les propos d'un membre du cabinet du secrétaire d'État, selon lesquels le gouvernement ne voulait accepter aucun candidat communiste à l'ENA.

Les cinq candidats écartés forment alors un recours pour excès de pouvoir, c'est-à-dire une demande d'annulation de ces décisions. Ils saisissent directement le Conseil d'État, seul juge compétent à cette époque contre les décisions d'un ministre. Ils affirment que leurs opinions politiques sont le vrai motif de leur éviction. Ils ne peuvent pourtant pas le prouver par écrit, puisque l'administration n'a donné aucun motif.

Le problème de droit

Le Conseil d'État doit répondre à deux questions liées. La première touche au fond du droit.

L'administration peut-elle légalement écarter un candidat d'un concours de la fonction publique en se fondant sur ses opinions politiques, alors que l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 pose l'égale admissibilité de tous les citoyens aux emplois publics, sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ?

La seconde question touche à la preuve. Quand l'administration refuse de motiver sa décision et que le candidat évincé ne peut pas prouver le motif réel de ce refus, le juge administratif peut-il malgré tout tenir ce motif pour établi, et par quel moyen ?

La solution du Conseil d'État

Le Conseil d'État commence par exiger de l'administration la communication du dossier des candidats et des pièces qui ont fondé sa décision. Le gouvernement refuse de produire ces pièces.

Le Conseil d'État en tire une conséquence lourde. Il considère comme établies les allégations des requérants, c'est-à-dire leur affirmation que leurs candidatures ont été écartées en raison de leurs opinions politiques. On parle d'une inversion de la charge de la preuve, qui joue au bénéfice du candidat dès lors qu'il présente des éléments sérieux et que l'administration reste silencieuse.

Sur le fond, le Conseil d'État juge ce motif illégal, dans un considérant que tu dois connaître par cœur.

Le Conseil d'État conclut que les décisions attaquées reposent sur une erreur de droit, c'est-à-dire sur une mauvaise interprétation de la règle. L'administration croyait en effet que le principe d'égalité tolérait une distinction fondée sur les opinions politiques. Le Conseil d'État annule donc les cinq décisions.

Le sens, comprendre le raisonnement du juge

Le raisonnement avance en deux étapes, et tu dois restituer chacune d'elles en copie.

Le Conseil d'État part d'un texte ancien, l'article 6 de la Déclaration de 1789, et il en tire un principe général du droit. C'est une règle non écrite que le juge dégage lui-même à partir des valeurs déjà présentes dans notre droit. Il l'impose ensuite à l'administration, même sans texte d'application précis.

Selon ce principe, seuls la vertu et le talent peuvent justifier une différence de traitement entre candidats à un emploi public. Leurs opinions ne doivent donc jouer aucun rôle.

Le raisonnement sur la preuve compte tout autant. Le Conseil d'État aurait pu rejeter les recours, puisque les requérants ne prouvaient pas leurs affirmations. Il fait pourtant le choix inverse.

Il oblige l'administration à justifier ses décisions, et il sanctionne son silence en tenant pour vraies les affirmations qu'elle ne dément pas. Ce choix montre le caractère inquisitorial de la procédure devant le juge administratif. Autrement dit, le juge dirige lui-même l'enquête, au lieu d'attendre les preuves que chaque partie lui apporte.

Ce que Barel apporte encore aujourd'hui

En pleine guerre froide, l'arrêt Barel a posé une limite claire au pouvoir de l'administration de recruter selon les opinions politiques des candidats. Il a aussi donné au juge un outil de procédure qu'il utilise encore aujourd'hui.

Premier apport, la place du principe d'égal accès aux emplois publics dans la hiérarchie des normes. Comme les autres principes généraux du droit dégagés par le Conseil d'État, par exemple le droit au recours posé par l'arrêt Dame Lamotte en 1950, celui posé par Barel a une valeur supra-décrétale et infra-législative, selon la théorie du professeur René Chapus.

Autrement dit, il s'impose aux décrets du gouvernement, mais une loi votée par le Parlement pourrait en théorie l'écarter.

Cette place explique la suite de l'histoire du principe. En 1971, avec la décision Liberté d'association du Conseil constitutionnel, l'article 6 de la Déclaration de 1789 a en effet rejoint le bloc de constitutionnalité, c'est-à-dire l'ensemble des textes qui ont valeur constitutionnelle. L'égal accès aux emplois publics bénéficie donc aujourd'hui d'une protection plus forte que celle d'un simple principe général du droit.

Deuxième apport, l'affirmation du pouvoir d'instruction du juge administratif. Barel montre que le juge administratif joue un rôle actif dans l'instruction. Il peut exiger de l'administration la communication de son dossier, et il peut tirer les conséquences d'un refus.

Cette solution a été reprise et prolongée par la jurisprudence postérieure sur les pouvoirs d'instruction du juge, chaque fois que l'administration reste silencieuse sur le motif réel d'une décision qu'elle doit justifier.

Troisième apport, la neutralité politique du recrutement dans la fonction publique. Barel pose une exigence qui dépasse le seul concours de l'ENA.

L'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a ensuite interdit toute distinction fondée sur les opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses. Depuis 2022, cette règle figure à l'article L. 131-1 du Code général de la fonction publique. Barel a donc préparé une règle que la loi a ensuite inscrite dans le statut des fonctionnaires.

La critique, ce que la doctrine retient de Barel

Deux lectures reviennent chez les auteurs de droit administratif. La première salue le courage du Conseil d'État. En 1954, dans un climat de suspicion généralisée envers les communistes, la juridiction administrative choisit de faire produire à l'administration les preuves de ses décisions plutôt que de laisser jouer le doute en sa faveur.

Beaucoup de commentateurs y voient une décision politiquement sensible, rendue par une juridiction qui aurait pu se contenter de rejeter les recours faute de preuve.

La seconde lecture porte sur la portée réelle du principe. Comme tout principe général du droit, celui d'égal accès aux emplois publics reste fragile face à la loi, qui pourrait en théorie y déroger.

La doctrine souligne aussi que l'inversion de la charge de la preuve fonctionne bien dans un cas comme Barel. Plusieurs éléments concordants y rendaient en effet le motif politique très vraisemblable, à savoir le communiqué de presse et l'absence de toute autre explication. Le juge n'applique pourtant pas ce mécanisme de façon systématique.

Il l'utilise avec prudence, seulement lorsque le silence de l'administration devient impossible à justifier autrement.

Comment utiliser l'arrêt Barel dans une copie

Tu dois aussi savoir où placer l'arrêt selon l'exercice. Dans une dissertation, Barel te sert de référence dès que le sujet porte sur l'égal accès aux emplois publics ou sur les principes généraux du droit. Il sert aussi dans les sujets sur le contrôle du juge sur les motifs de l'administration.

Tu le cites pour montrer comment le Conseil d'État protège un droit fondamental à partir d'un texte ancien, puis tu montres ce qu'il est devenu. La règle figure aujourd'hui dans le Code général de la fonction publique, et l'article 6 de la Déclaration de 1789 a désormais valeur constitutionnelle.

Dans un commentaire d'arrêt, si tu commentes Barel lui-même, tu insistes sur ses deux apports. La règle de fond porte sur l'égalité, et la règle de procédure sur la charge de la preuve.

Si tu commentes un autre arrêt sur les principes généraux du droit, comme l'arrêt GISTI de 1978, Barel te sert de point de comparaison pour situer la solution dans l'histoire de cette catégorie de sources. La méthode complète de l'exercice est détaillée sur ma page sur la fiche d'arrêt.

Ma fiche de droit administratif L2 relie ce contrôle des motifs au reste du programme, en particulier au recours pour excès de pouvoir et aux principes généraux du droit, avec les arrêts qui prolongent Barel.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Barel

• Règle de fond et règle de procédure. Barel interdit d'écarter un candidat pour ses opinions politiques, mais son apport procédural compte tout autant. Le pouvoir du juge d'exiger la communication du dossier doit donc aussi apparaître dans ta copie.
• Les dates des refus. Quatre candidats, dont M. Barel, sont écartés le 3 août 1953, et le cinquième, M. Bedjaoui, l'est le 7 septembre 1953. Cette précision montre au correcteur que tu maîtrises le dossier.
• La valeur du principe en 1954. En 1954, ce principe général du droit a seulement une valeur supra-décrétale, c'est-à-dire supérieure aux décrets mais inférieure à la loi. L'entrée de l'article 6 de la Déclaration de 1789 dans le bloc de constitutionnalité, en 1971, lui donnera plus tard une base constitutionnelle directe.
• Erreur de droit ou détournement de pouvoir. Le Conseil d'État annule pour erreur de droit, parce que l'administration a mal interprété la portée du principe d'égalité. Le détournement de pouvoir, lui, suppose que l'administration poursuive un but étranger à l'intérêt général, et le Conseil d'État ne le retient pas ici.

Questions fréquentes