La question prioritaire de constitutionnalité, expliquée simplement

L'essentiel en une phrase

La question prioritaire de constitutionnalité, qu'on abrège en QPC, permet à n'importe quel justiciable de demander, à l'occasion d'un procès en cours, qu'une loi qu'on lui applique soit contrôlée au regard de la Constitution. Elle existe depuis le 1er mars 2010, et elle porte sur des lois déjà en vigueur, parfois depuis des décennies. C'est un contrôle a posteriori, ouvert au citoyen lui-même, là où le contrôle classique du Conseil constitutionnel ne portait que sur des lois pas encore promulguées.

Retiens d'abord ce que cette réforme a changé. Avant elle, une loi votée et promulguée n'était plus jamais soumise au juge constitutionnel, même quand elle portait gravement atteinte à une liberté. Depuis 2010, un avocat peut soulever, dans n'importe quel procès, l'inconstitutionnalité d'une loi vieille de dix ans comme d'une loi vieille d'un siècle. Ce mécanisme change tout pour un justiciable qui veut contester une loi ancienne.

Avant 2010, une loi promulguée était intouchable

Pour comprendre pourquoi la QPC compte autant, il faut d'abord voir le vide qu'elle est venue combler. Depuis 1958, le Conseil constitutionnel pouvait contrôler une loi, mais seulement avant sa promulgation, et seulement sur saisine d'une poignée d'autorités politiques, à savoir le Président de la République, le Premier ministre, les présidents des deux chambres, puis à partir de 1974 soixante députés ou soixante sénateurs. Un simple citoyen n'avait donc aucun accès à ce contrôle.

Une fois la loi promulguée, plus personne ne pouvait la contester devant un juge, quel que soit son contenu. Si aucune des autorités habilitées ne l'avait déférée au Conseil avant sa promulgation, la loi s'appliquait indéfiniment, même si elle portait atteinte à une liberté fondamentale. La France restait ainsi en retard sur plusieurs pays voisins, qui permettaient déjà à un justiciable de faire contrôler une loi après son adoption, comme l'Allemagne avec la Cour de Karlsruhe, l'Espagne avec le Tribunal constitutionnel ou l'Italie avec la Corte costituzionale. La QPC s'inscrit donc dans un mouvement européen ancien, celui d'un contrôle de constitutionnalité ouvert aux citoyens et non plus réservé aux seules autorités politiques.

La révision de 2008 et l'article 61-1

La QPC est créée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, voulue par Nicolas Sarkozy, qui insère l'article 61-1 dans la Constitution. C'est la mesure la plus marquante de cette révision, car elle ouvre pour la première fois un contrôle a posteriori déclenché par le justiciable lui-même.

L'article 61-1 pose le principe, mais il ne fixe aucun détail de procédure. C'est la loi organique du 10 décembre 2009 qui a rendu la QPC applicable, en ajoutant les articles 23-1 à 23-12 à l'ordonnance du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel. Le mécanisme entre en vigueur le 1er mars 2010, et le Conseil constitutionnel rend sa toute première décision QPC le 28 mai 2010, sur la cristallisation des pensions versées à d'anciens ressortissants des territoires autrefois sous souveraineté française. Le succès de la réforme est immédiat. Plus de 1 200 QPC ont été examinées depuis 2010, et le Conseil constitutionnel rend aujourd'hui deux à trois fois plus de décisions qu'avant la réforme.

La procédure, un double filtre

La QPC ne se déclenche jamais d'elle-même. Elle ne peut être soulevée qu'à l'occasion d'un litige réel devant un juge. Il n'existe ni saisine abstraite où un citoyen attaquerait une loi pour le principe, ni saisine populaire directe du Conseil constitutionnel. Il faut un procès en cours et une loi qu'on veut lui appliquer dans ce procès. C'est toujours le justiciable, ou son avocat, qui prend l'initiative, par un écrit séparé et motivé qu'on appelle un mémoire distinct. Le juge ne peut jamais soulever lui-même une QPC.

La question peut être posée devant n'importe quelle juridiction, judiciaire ou administrative, en première instance comme en appel ou en cassation. La seule vraie exception concerne la cour d'assises, devant laquelle on ne peut pas soulever de QPC en première instance. On la soulève alors avant le procès, ou plus tard en appel ou en cassation.

Une fois soulevée, la question traverse deux filtres successifs avant d'atteindre le Conseil constitutionnel. Le premier filtre est celui du juge a quo, c'est-à-dire le juge devant lequel la QPC est soulevée et qui est en train de juger le litige. Il statue sans délai et vérifie trois conditions fixées par l'article 23-2 de l'ordonnance de 1958, à savoir que la disposition contestée est bien applicable au litige, qu'elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution sauf changement de circonstances, et qu'elle présente un caractère sérieux. S'il estime ces trois conditions réunies, il transmet la question à la Cour de cassation ou au Conseil d'État, selon l'ordre dont il relève.

Le second filtre revient à la cour suprême compétente, qui dispose de trois mois pour statuer. Elle réexamine les mêmes conditions, mais de façon plus stricte, et surtout le critère du sérieux change de nature. Là où le juge a quo demande seulement le caractère sérieux, la cour suprême exige que la question soit nouvelle ou sérieuse. Si elle décide de renvoyer, le Conseil constitutionnel est saisi et tranche la question de fond dans un délai de trois mois. Si elle ne renvoie pas, le procès continue normalement, comme s'il n'y avait jamais eu de QPC.

Le mot « prioritaire » a un vrai effet juridique. Il impose une priorité dans le temps, fixée par la loi organique de 2009. Quand un justiciable invoque à la fois la Constitution et un traité international, comme la Convention européenne des droits de l'homme, le juge doit d'abord examiner la QPC avant de regarder si la loi respecte le traité. La Cour de justice de l'Union européenne a validé ce mécanisme dans son arrêt Melki et Abdeli du 22 juin 2010, à une condition précise. Le juge français doit toujours rester libre de poser une question préjudicielle à la Cour de justice et d'écarter à tout moment une loi contraire au droit de l'Union. La priorité de la QPC dans le temps n'empêche donc pas le contrôle du droit européen.

Ce que la QPC contrôle, et ce qu'elle ne contrôle pas

Une fois saisi, le Conseil constitutionnel contrôle des normes précises, au nom de règles précises également. Il faut distinguer ce qu'il peut contrôler et au nom de quoi il le fait.

Le contrôle porte sur les dispositions législatives, c'est-à-dire les lois ordinaires quelle que soit leur date, les lois organiques pour les dispositions pas encore examinées, les ordonnances ratifiées et les lois du pays de Nouvelle-Calédonie. C'est une différence forte avec le contrôle a priori, qui ne peut viser qu'une loi nouvelle, pas encore promulguée. En QPC, une loi antérieure à 1958, donc adoptée avant même la création du Conseil constitutionnel, reste tout à fait contestable. En revanche, plusieurs normes ne peuvent jamais être contestées par la voie de la QPC. On ne peut attaquer ni la Constitution elle-même, ni les actes réglementaires comme les décrets et les arrêtés, qui relèvent du contrôle ordinaire des juges, ni les traités internationaux.

Le Conseil ne contrôle la loi qu'au nom des droits et libertés que la Constitution garantit. L'article 61-1 le dit expressément, et c'est une limite propre à la QPC. En contrôle a priori, le Conseil vérifie la loi au regard de tout le bloc de constitutionnalité, y compris les règles de procédure ou de répartition des compétences entre les pouvoirs. En QPC, il se limite aux droits fondamentaux, à savoir la Déclaration de 1789, le Préambule de 1946, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, et la Charte de l'environnement. Une question qui porterait seulement sur une règle de procédure parlementaire ne peut donc jamais être soulevée par la voie de la QPC.

Les effets de la décision

Quand le Conseil déclare une loi contraire à la Constitution en QPC, l'article 62 de la Constitution fixe la sanction, à savoir l'abrogation. La loi disparaît de l'ordre juridique pour l'avenir, mais elle n'est pas effacée comme si elle n'avait jamais existé. C'est une vraie différence avec le contrôle a priori, où la loi censurée n'a même pas eu le temps d'entrer en vigueur.

Par défaut, la disposition censurée est abrogée dès la publication de la décision. Le Conseil peut toutefois choisir de différer l'abrogation, en général de six mois à un an, pour laisser au législateur le temps de réécrire la règle sans créer de vide juridique brutal. La décision du 30 juillet 2010 sur la garde à vue illustre bien ce mécanisme. Le Conseil constitutionnel censure plusieurs articles du code de procédure pénale, notamment l'absence d'un avocat vraiment présent dès la première heure de garde à vue, mais il repousse l'abrogation au 1er juillet 2011 pour laisser le temps au Gouvernement de réformer. La loi du 14 avril 2011 refond alors entièrement le régime de la garde à vue. Un seul justiciable, à l'occasion d'un seul litige, a ainsi provoqué une réforme du droit pénal entier.

L'effet de l'abrogation est général. On parle d'un effet erga omnes, c'est-à-dire à l'égard de tous. La loi censurée cesse de s'appliquer pour tout le monde, et non pour la seule personne qui avait soulevé la question. Les juges doivent l'appliquer immédiatement dans les autres procès en cours, sauf abrogation différée. Les jugements déjà définitifs, en revanche, restent en principe valables. Le Conseil ne les remet pas en cause, sauf exception qu'il peut prévoir lui-même, notamment en matière pénale.

QPC, contrôle a priori, contrôle de conventionnalité

Trois mécanismes se ressemblent sur le papier et se confondent souvent dans une copie. Il faut les séparer nettement. Le contrôle a priori porte sur une loi pas encore promulguée, sur saisine d'une autorité politique, au regard de tout le bloc de constitutionnalité. La QPC porte sur une loi déjà en vigueur, sur saisine d'un justiciable via le double filtre, et seulement au regard des droits et libertés garantis par la Constitution. Ces deux mécanismes coexistent depuis 2010 et ne se remplacent pas l'un l'autre.

Le contrôle de conventionnalité est encore autre chose. Il vérifie qu'une loi respecte un traité international, comme la Convention européenne des droits de l'homme, et il appartient au juge ordinaire, judiciaire ou administratif, et non au Conseil constitutionnel. La décision IVG du 15 janvier 1975 a posé cette règle, en refusant que le Conseil constitutionnel contrôle une loi au regard d'un traité. Les juges eux-mêmes ont ensuite précisé cette répartition, comme dans l'arrêt Nicolo pour le juge administratif. Retiens l'équation simple. La constitutionnalité se contrôle devant le Conseil constitutionnel, par la voie a priori ou par la QPC. La conventionnalité se contrôle devant le juge ordinaire, à tout moment du procès, sans passer par aucun des deux filtres de la QPC. Cette répartition découle directement de la place de chaque norme dans la hiérarchie des normes, avec la Constitution au sommet et les traités juste en dessous.

Si tu veux comprendre d'où vient le bloc de normes que le Conseil utilise pour juger une QPC, à savoir la Déclaration de 1789, le Préambule de 1946 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, j'ai détaillé toute cette histoire dans mon article sur la décision Liberté d'association de 1971, qui a fait naître ce bloc. Pour situer la QPC dans l'ensemble du programme de droit constitutionnel L1, avec les institutions de la Ve République et les autres décisions à connaître, ma fiche de droit constitutionnel L1 reprend tout, avec le reste du programme dans mes fiches complètes pour chaque semestre.

Comment utiliser la QPC dans une copie

La procédure seule ne suffit pas. Il faut aussi savoir la placer au bon endroit selon l'exercice.

En dissertation, la QPC devient ton point d'appui dès que le sujet touche à la protection des droits fondamentaux, à l'accès du citoyen à la justice constitutionnelle ou à la place du juge face au législateur. Tu montres alors ce qu'elle a changé par rapport à la situation antérieure à 2010, en citant l'article 61-1 et en donnant un exemple concret comme la décision sur la garde à vue. Pour construire un plan qui tient debout sur ce genre de sujet, ma page sur la méthode de la dissertation juridique détaille comment problématiser et articuler tes deux parties.

En cas pratique, tu dois surtout savoir reconnaître qu'une QPC est possible dans les faits qu'on te donne. Il faut avoir le réflexe de vérifier trois choses. La loi contestée est-elle bien applicable au litige ? N'a-t-elle pas déjà été déclarée conforme sur ce point précis ? Porte-t-elle bien atteinte à un droit ou à une liberté, et non seulement à une règle de procédure ou de compétence ? Si les trois conditions sont réunies, tu peux proposer de soulever une QPC comme stratégie contentieuse. La structure du raisonnement à tenir est la même que pour n'importe quelle majeure et mineure, détaillée dans ma méthode du cas pratique, et tu retrouves une majeure entièrement rédigée sur le contrôle de constitutionnalité dans mes majeures préparées. Si tu bloques encore sur l'articulation entre les trois conditions et les deux filtres, on reprend ce point ensemble en cours particulier, avec un cas concret devant toi.

Les erreurs à éviter avec la QPC

• Croire qu'un citoyen saisit directement le Conseil constitutionnel. C'est faux. La QPC passe toujours par un juge, à l'occasion d'un litige réel, avec un double filtre avant d'atteindre le Conseil.
• Confondre QPC et contrôle de conventionnalité. La QPC contrôle la conformité d'une loi à la Constitution devant le Conseil constitutionnel. Le contrôle de conventionnalité contrôle sa conformité à un traité, devant le juge ordinaire.
• Penser que l'abrogation efface la loi rétroactivement. L'abrogation vaut pour l'avenir, immédiatement ou à une date différée. Les jugements déjà définitifs restent en principe valables.
• Oublier que la QPC ne porte que sur les droits et libertés. Une question sur une simple règle de procédure ou de compétence, recevable en contrôle a priori, ne l'est pas par la voie de la QPC.

Questions fréquentes