La question prioritaire de constitutionnalité, expliquée simplement

L'essentiel en une phrase

La question prioritaire de constitutionnalité, qu'on abrège en QPC, permet à tout justiciable, c'est-à-dire à toute personne engagée dans un procès, de demander que la loi qu'on veut lui appliquer soit contrôlée au regard de la Constitution.

Elle existe depuis le 1er mars 2010 et porte sur des lois déjà en vigueur, parfois depuis des décennies. On parle donc de contrôle a posteriori, c'est-à-dire après l'entrée en vigueur de la loi. Le citoyen peut le déclencher lui-même, alors que le contrôle classique du Conseil constitutionnel portait seulement sur des lois pas encore promulguées.

Avant cette réforme, une loi votée et promulguée échappait définitivement au juge constitutionnel, même quand elle portait gravement atteinte à une liberté.

Depuis 2010, un avocat peut au contraire soutenir, dans n'importe quel procès, qu'une loi vieille de dix ans ou d'un siècle est contraire à la Constitution. Une personne qui veut contester une loi ancienne dispose donc enfin d'un moyen d'agir.

Avant 2010, aucun contrôle après la promulgation

Pour mesurer l'apport de la QPC, il faut d'abord regarder la situation d'avant 2010.

Depuis 1958, le Conseil constitutionnel pouvait contrôler une loi, mais seulement avant sa promulgation. De plus, seules quelques autorités politiques pouvaient le saisir, à savoir le Président de la République, le Premier ministre et les présidents des deux chambres, puis à partir de 1974 soixante députés ou soixante sénateurs. Un simple citoyen n'avait donc aucun accès à ce contrôle.

Une fois la loi promulguée, plus personne ne pouvait contester sa conformité à la Constitution, quel que soit son contenu. Si aucune des autorités habilitées n'avait saisi le Conseil avant la promulgation, la loi s'appliquait donc indéfiniment, même quand elle portait atteinte à une liberté fondamentale.

La France restait ainsi en retard sur plusieurs pays voisins, qui permettaient déjà à un justiciable de faire contrôler une loi après son adoption. C'était le cas de l'Allemagne, avec la Cour de Karlsruhe, mais aussi de l'Espagne et de l'Italie, avec leurs cours constitutionnelles.

Avec la QPC, la France suit donc un mouvement européen ancien, qui ouvre le contrôle de constitutionnalité aux citoyens au lieu de le réserver aux autorités politiques.

La révision de 2008 et l'article 61-1

La QPC est créée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, voulue par Nicolas Sarkozy, qui insère l'article 61-1 dans la Constitution. C'est la mesure la plus marquante de cette révision, car elle ouvre pour la première fois un contrôle a posteriori que le justiciable déclenche lui-même. La révision modifie en tout 47 des 89 articles de la Constitution. Elle limite par exemple les mandats présidentiels et crée le Défenseur des droits, deux apports que je détaille sur ma page consacrée à la révision de la Constitution.

L'article 61-1 pose le principe, mais il laisse la procédure à une autre loi. La loi organique du 10 décembre 2009 a donc rendu la QPC applicable, en ajoutant les articles 23-1 à 23-12 à l'ordonnance du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel.

Le mécanisme entre en vigueur le 1er mars 2010, et le Conseil constitutionnel rend sa toute première décision QPC le 28 mai 2010. Elle porte sur la cristallisation des pensions versées à d'anciens ressortissants des territoires autrefois sous souveraineté française, c'est-à-dire sur le gel de leur montant à un niveau plus bas que celui des pensions versées aux Français.

La réforme a tout de suite été très utilisée. Plus de 1 200 QPC ont été examinées depuis 2010, et le Conseil constitutionnel rend aujourd'hui deux à trois fois plus de décisions qu'avant la réforme.

La procédure, un double filtre

La QPC se soulève seulement à l'occasion d'un litige réel devant un juge. Un citoyen ne peut donc pas attaquer une loi pour le principe, en dehors de tout procès, ni saisir directement le Conseil constitutionnel.

Il faut un procès en cours, et une loi qu'on veut appliquer au justiciable dans ce procès. L'initiative vient toujours du justiciable ou de son avocat, par un écrit séparé et motivé qu'on appelle un mémoire distinct. Le juge, lui, ne peut jamais soulever une QPC de lui-même.

La question peut être posée devant n'importe quelle juridiction, judiciaire ou administrative, en première instance comme en appel ou en cassation. Il existe une seule exception, la cour d'assises, devant laquelle on ne peut pas soulever de QPC en première instance. On la soulève alors avant le procès, ou plus tard en appel ou en cassation.

Une fois soulevée, la question passe deux filtres successifs avant d'arriver au Conseil constitutionnel. Le premier filtre est celui du juge a quo, c'est-à-dire le juge devant lequel la QPC est soulevée et qui est en train de juger le litige.

Ce juge statue sans délai et vérifie trois conditions fixées par l'article 23-2 de l'ordonnance de 1958.

D'abord, la disposition contestée doit s'appliquer au litige. Ensuite, le Conseil constitutionnel ne doit pas l'avoir déjà déclarée conforme à la Constitution, sauf changement de circonstances. Enfin, la question doit présenter un caractère sérieux. Si ces trois conditions sont réunies, le juge transmet la question à la Cour de cassation ou au Conseil d'État, selon l'ordre de juridiction auquel il appartient.

Le second filtre revient à la juridiction suprême compétente, qui dispose de trois mois pour statuer. Elle réexamine les mêmes conditions de façon plus stricte, et surtout, le critère du caractère sérieux change.

Le juge a quo vérifie seulement que la question n'est pas dépourvue de sérieux. La Cour de cassation ou le Conseil d'État exige, lui, que la question soit nouvelle ou sérieuse.

Si la question est renvoyée, le Conseil constitutionnel est saisi et tranche la question de fond dans un délai de trois mois. Dans le cas contraire, le procès continue normalement, comme s'il n'y avait jamais eu de QPC.

Le mot « prioritaire » a un effet juridique. Il impose en effet un ordre d'examen, fixé par la loi organique de 2009. Quand un justiciable invoque la Constitution et, en même temps, un traité international, comme la Convention européenne des droits de l'homme, le juge examine d'abord la QPC, avant de regarder si la loi respecte le traité.

La Cour de justice de l'Union européenne a accepté ce mécanisme dans son arrêt Melki et Abdeli du 22 juin 2010, mais à une condition.

Le juge français doit toujours rester libre de poser une question préjudicielle à la Cour de justice, c'est-à-dire de l'interroger sur le sens du droit de l'Union. Il doit aussi pouvoir écarter à tout moment une loi contraire à ce droit. La priorité de la QPC dans le temps laisse donc intact le contrôle du respect du droit européen.

Ce que la QPC contrôle, et ce qu'elle ne contrôle pas

Une fois saisi, le Conseil constitutionnel contrôle certaines normes seulement, et seulement au regard de certaines règles. Il faut donc distinguer ce qu'il peut contrôler, puis au nom de quoi il le fait.

Le contrôle porte sur les dispositions législatives. Ce sont d'abord les lois ordinaires, quelle que soit leur date, et les lois organiques pour les dispositions que le Conseil n'a pas encore examinées. S'y ajoutent les ordonnances ratifiées par le Parlement et les lois du pays de Nouvelle-Calédonie.

Le contrôle a priori, lui, vise seulement une loi nouvelle, qui n'a pas encore été promulguée. En QPC, on peut au contraire contester une loi antérieure à 1958, donc adoptée avant même la création du Conseil constitutionnel.

En revanche, trois catégories de normes échappent à la QPC. La Constitution elle-même ne peut pas être contestée. Les actes réglementaires, comme les décrets et les arrêtés, relèvent du contrôle ordinaire des juges. Enfin, les traités internationaux restent eux aussi en dehors de la QPC.

La QPC compte d'ailleurs beaucoup en droit administratif. Face à un décret pris en stricte application d'une loi, le juge administratif se heurte en effet à la théorie de l'écran législatif. Il ne peut pas annuler le décret sans juger la loi elle-même, et seule une QPC contre cette loi permet de lever l'obstacle.

Le Conseil contrôle la loi seulement au regard des droits et libertés que la Constitution garantit. L'article 61-1 le dit expressément, et cette limite est propre à la QPC.

En contrôle a priori, le Conseil vérifie la loi au regard de tout le bloc de constitutionnalité, y compris les règles de procédure ou de répartition des compétences entre les pouvoirs.

En QPC, il se limite aux droits fondamentaux, par exemple ceux de la Déclaration de 1789 ou du Préambule de 1946, ainsi qu'aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et à la Charte de l'environnement. Une question qui porte seulement sur une règle de procédure parlementaire ne peut donc pas être soulevée par la voie de la QPC.

Les effets de la décision

Quand le Conseil déclare une loi contraire à la Constitution en QPC, l'article 62 de la Constitution prévoit son abrogation.

La loi disparaît pour l'avenir, alors que les effets qu'elle a produits avant l'abrogation restent en principe acquis. En contrôle a priori, la situation est différente, puisque la loi censurée n'a même pas eu le temps d'entrer en vigueur.

En principe, la disposition censurée est abrogée dès la publication de la décision. Le Conseil peut toutefois différer l'abrogation, en général de six mois à un an. Le législateur a ainsi le temps de réécrire la règle, sans que la disparition de la loi laisse un vide juridique du jour au lendemain.

La décision du 30 juillet 2010 sur la garde à vue applique ce mécanisme. Le Conseil constitutionnel censure plusieurs articles du code de procédure pénale, qui privaient notamment la personne gardée à vue d'une véritable assistance par un avocat. Il repousse pourtant l'abrogation au 1er juillet 2011, pour laisser au Gouvernement le temps de réformer.

La loi du 14 avril 2011 refond alors entièrement le régime de la garde à vue.

Une QPC soulevée dans un procès a donc conduit à réformer tout le régime de la garde à vue. Mon article sur la garde à vue, durée et droits détaille le régime actuel, avec ses délais et les droits qu'il ouvre.

L'abrogation a un effet général. On parle d'un effet erga omnes, c'est-à-dire à l'égard de tous. La loi censurée cesse donc de s'appliquer pour tout le monde, en plus de la personne qui avait soulevé la question.

Les juges doivent donc tenir compte de l'abrogation dans les autres procès en cours, sauf si elle est différée. En revanche, les jugements déjà définitifs restent en principe valables. Le Conseil ne les remet pas en cause, sauf exception qu'il peut prévoir lui-même, notamment en matière pénale.

QPC, contrôle a priori, contrôle de conventionnalité

Trois mécanismes se ressemblent et se confondent souvent dans une copie, c'est pourquoi il faut bien les séparer. Le contrôle a priori porte sur une loi pas encore promulguée. Une autorité politique saisit le Conseil, qui contrôle la loi au regard de tout le bloc de constitutionnalité.

La QPC porte au contraire sur une loi déjà en vigueur. Elle part d'un justiciable, passe par le double filtre et vise seulement les droits et libertés garantis par la Constitution. Depuis 2010, ces deux contrôles coexistent, et chacun garde son rôle.

Le contrôle de conventionnalité a encore un autre objet. Il vérifie qu'une loi respecte un traité international, comme la Convention européenne des droits de l'homme, et il appartient au juge ordinaire, judiciaire ou administratif.

La décision IVG du 15 janvier 1975 a posé cette règle, puisque le Conseil constitutionnel y refuse de contrôler une loi au regard d'un traité. Les juges ordinaires ont ensuite accepté ce contrôle, comme le Conseil d'État dans l'arrêt Nicolo.

Pour résumer, le respect de la Constitution se contrôle devant le Conseil constitutionnel, soit a priori, soit par la QPC. Le respect des traités se contrôle devant le juge ordinaire, à tout moment du procès, sans passer par les deux filtres de la QPC.

Dans la hiérarchie des normes, la Constitution se place d'ailleurs au sommet, et les traités juste en dessous, au-dessus des lois.

Le Conseil juge une QPC au regard de textes comme la Déclaration de 1789, le Préambule de 1946 ou les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Mon article sur le bloc de constitutionnalité explique d'où vient cet ensemble de textes, né de la décision Liberté d'association de 1971.

Ma fiche de droit constitutionnel L1 replace la QPC dans tout le programme, avec les institutions de la Ve République et les autres décisions à connaître. Le reste du programme de chaque semestre se trouve dans mes fiches complètes.

Comment utiliser la QPC dans une copie

Une fois la procédure comprise, tu dois savoir où placer la QPC selon l'exercice.

En dissertation, tu t'appuies sur la QPC dès que le sujet porte sur la protection des droits fondamentaux ou sur l'accès du citoyen au juge constitutionnel. Elle sert aussi dans les sujets sur la place du juge face au législateur.

Tu montres alors ce qu'elle a changé par rapport à la situation antérieure à 2010, en citant l'article 61-1 et en donnant un exemple concret comme la décision sur la garde à vue.

Pour construire ton plan sur ce genre de sujet, ma page sur la méthode de la dissertation juridique explique comment trouver la problématique et relier tes deux parties.

En cas pratique, tu dois surtout reconnaître qu'une QPC est possible dans les faits de l'énoncé. Tu vérifies alors trois choses. D'abord, la loi contestée doit s'appliquer au litige. Ensuite, le Conseil ne doit pas l'avoir déjà déclarée conforme sur ce point.

Enfin, la loi doit porter atteinte à un droit ou à une liberté, au-delà d'une simple règle de procédure ou de compétence. Si les trois conditions sont réunies, tu peux proposer de soulever une QPC dans ta réponse.

Tu raisonnes ensuite comme pour n'importe quelle majeure et mineure, c'est-à-dire la règle puis son application aux faits. Ma méthode du cas pratique détaille ce raisonnement, et mes majeures préparées contiennent une majeure entièrement rédigée sur le contrôle de constitutionnalité.

Si le lien entre les trois conditions et les deux filtres te bloque encore, on reprend ce point ensemble en cours particulier, sur un cas concret.

Les erreurs à éviter avec la QPC

• Faire passer la QPC par un juge. La QPC naît toujours d'un litige réel devant un juge, et elle passe un double filtre avant d'arriver au Conseil constitutionnel.
• Séparer la QPC du contrôle de conventionnalité. La QPC vérifie devant le Conseil constitutionnel qu'une loi respecte la Constitution. Le contrôle de conventionnalité vérifie devant le juge ordinaire qu'elle respecte un traité.
• Présenter l'abrogation comme un effet pour l'avenir. L'abrogation joue immédiatement ou à une date différée, et les jugements déjà définitifs restent en principe valables.
• Limiter la QPC aux droits et libertés. Une question sur une simple règle de procédure ou de compétence peut être examinée en contrôle a priori, mais elle reste irrecevable en QPC.

Questions fréquentes