La décision Liberté d'association expliquée simplement (CC, 16 juillet 1971)

L'essentiel en une phrase

Le Conseil constitutionnel rend la décision Liberté d'association le 16 juillet 1971 (décision n°71-44 DC). Il y reconnaît d'abord que le Préambule de la Constitution de 1958 a valeur constitutionnelle, alors que beaucoup de juristes le contestaient avant cette date.

Comme ce Préambule renvoie à la DDHC de 1789 et au Préambule de 1946, ces deux textes entrent ensuite dans le contrôle de constitutionnalité. Le Conseil peut donc désormais les opposer au législateur, c'est-à-dire censurer une loi qui les contredit.

Enfin, le Conseil fait de la liberté d'association le premier principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR), c'est-à-dire un principe tiré d'une ancienne loi républicaine et élevé au rang constitutionnel. Il le tire ici de la loi du 1er juillet 1901.

La loi de 1971 sur les associations

En 1971, le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas fait voter une loi qui modifie la loi du 1er juillet 1901 sur les associations. Nous sommes trois ans après mai 68, et le gouvernement veut pouvoir empêcher la création d'associations qu'il juge dangereuses sur le plan politique, en particulier à l'extrême gauche.

La loi autorise le préfet à s'opposer à la déclaration d'une association avant qu'elle soit officiellement constituée. Le juge judiciaire tranche ensuite en cas de contestation, mais l'association doit attendre sa décision avant d'exister légalement.

Depuis 1901, une association naît dès qu'elle est déclarée, sans aucune autorisation préalable. La loi de 1971 revient donc sur ce principe, puisqu'elle permet à l'administration de contrôler l'association avant sa création.

La difficulté constitutionnelle porte sur le rang de la liberté d'association dans la hiérarchie des normes. En effet, si cette liberté vient seulement d'une loi, une autre loi peut la réduire. En revanche, si elle a valeur constitutionnelle, le législateur doit la respecter. Mon article sur la hiérarchie des normes explique l'ordre entre la Constitution, les traités et la loi.

Alain Poher saisit le Conseil constitutionnel

Alain Poher, Président du Sénat et centriste, s'oppose au gouvernement. Il décide de saisir le Conseil constitutionnel, ce qui reste rare en 1971.

À l'époque, on voit surtout dans le Conseil un organe chargé d'empêcher le Parlement d'empiéter sur les pouvoirs du Gouvernement.

En effet, la Constitution de 1958 voulait protéger l'exécutif contre un Parlement jugé trop puissant sous la IVe République. Le Conseil arbitre donc des conflits de compétence entre institutions. À cette date, protéger les libertés contre la loi ne fait pas encore partie de son rôle.

Avec la saisine de Poher, le Conseil sert donc à autre chose. Pour la première fois, un opposant au gouvernement s'en sert pour contester une loi au nom des libertés fondamentales. En tranchant ce litige, le Conseil change aussi les textes sur lesquels repose tout le contrôle de constitutionnalité.

La décision du Conseil

Le Conseil censure la loi. Il s'appuie sur un considérant, c'est-à-dire un paragraphe de la décision qui commence par « Considérant que », devenu l'un des textes fondateurs du droit constitutionnel français. Tu as intérêt à l'apprendre, car le citer dans une copie montre tout de suite que tu connais ta matière.

La première ligne compte autant que le reste. En écrivant « Vu la Constitution et notamment son préambule », le Conseil affirme que le Préambule fait partie des textes qu'il applique.

Il reconnaît ainsi au Préambule la valeur constitutionnelle, puisqu'il s'en sert pour contrôler les lois. Cette ligne a une conséquence importante. Elle permet en effet de contrôler la loi au regard de tout ce que contient le Préambule de 1958 et de tous les textes auxquels il renvoie.

Les trois apports de la décision

Premier apport, la valeur constitutionnelle du Préambule de 1958. Avant 1971, la valeur juridique du Préambule restait incertaine. Certains juristes y voyaient une déclaration politique, que personne ne pouvait faire respecter devant un juge.

D'autres estimaient qu'il avait la même valeur que les articles de la Constitution. Le Conseil donne raison aux seconds. Le Préambule de 1958 a donc valeur constitutionnelle, et toute loi qui le contredit peut être censurée.

Deuxième apport, l'entrée de la DDHC de 1789 et du Préambule de 1946 dans le contrôle. Le Préambule de 1958 proclame l'attachement du peuple français aux droits définis par la DDHC de 1789 et aux principes posés par le Préambule de 1946.

Puisque le Préambule de 1958 a désormais valeur constitutionnelle, les textes auxquels il renvoie ont eux aussi cette valeur.

La DDHC et le Préambule de 1946 entrent ainsi dans le bloc de normes que le Conseil peut opposer au législateur. Du jour au lendemain, des textes sur les droits fondamentaux écrits en 1789 et en 1946 deviennent des normes constitutionnelles.

Troisième apport, le premier PFRLR. Pour censurer la loi, le Conseil utilise une notion que le Préambule de 1946 mentionne sans que personne l'ait encore appliquée, celle des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ».

Il s'agit de principes posés par des lois votées sous un régime républicain avant 1946. Le Conseil fait de la liberté d'association le premier PFRLR, et il le tire de la loi du 1er juillet 1901.

Depuis 1971, le Conseil en a reconnu une dizaine d'autres. Les plus connus sont les droits de la défense, reconnus en 1976, et la liberté d'enseignement, reconnue en 1977. Pour chacun, le Conseil part, comme en 1971, d'une loi républicaine votée avant 1946.

Le bloc de constitutionnalité, la notion née de 1971

Le professeur Louis Favoreu, constitutionnaliste à l'Université d'Aix-Marseille, part de la décision de 1971 pour construire l'expression « bloc de constitutionnalité ». Elle désigne l'ensemble des textes et principes que le Conseil utilise pour vérifier qu'une loi respecte la Constitution. Mon article sur le bloc de constitutionnalité détaille sa composition élément par élément.

Le bloc s'est formé peu à peu. La décision de 1971 en est le point de départ, puisqu'elle donne valeur constitutionnelle au Préambule de 1958 et y rattache la DDHC et le Préambule de 1946.

Aujourd'hui, le bloc comprend d'abord la Constitution du 4 octobre 1958 et ses révisions successives. S'y ajoutent la DDHC de 1789, avec ses dix-sept articles sur les libertés fondamentales, et le Préambule de 1946, qui garantit des droits économiques et sociaux, comme le droit à la santé et le droit à l'éducation, ou encore le droit d'obtenir un emploi. Le bloc comprend aussi les PFRLR que le Conseil a reconnus au fil de sa jurisprudence, ainsi que les principes à valeur constitutionnelle (PVC), une catégorie que le Conseil a lui-même tirée de la Constitution. Enfin, la Charte de l'environnement de 2004 y est entrée avec la révision constitutionnelle du 1er mars 2005.

Le Conseil utilise aussi des objectifs de valeur constitutionnelle (OVC), mais ils servent à autre chose. Ils ne lui permettent pas de censurer une loi à eux seuls. Ils l'autorisent plutôt à accepter qu'une loi limite un droit, au nom d'un intérêt collectif que la Constitution reconnaît.

Pour mesurer l'enjeu, pense à ce que serait le contrôle sans cette décision. La Constitution de 1958 organise avant tout les pouvoirs publics, c'est-à-dire les institutions, leurs compétences et leurs procédures. Ses articles contiennent donc très peu de droits fondamentaux.

Sans le bloc de constitutionnalité, le Conseil n'aurait pu s'appuyer que sur les articles qui organisent les institutions. Une loi ordinaire aurait donc pu supprimer ou réduire la liberté d'expression ou le droit de propriété, et le Conseil n'aurait rien pu faire. Il en va de même pour le principe d'égalité et pour la présomption d'innocence.

C'est pour cette raison que la décision de 1971 apparaît dès le premier semestre, en introduction au droit.

Ma fiche de droit constitutionnel L1 reprend tout le programme, du bloc de constitutionnalité à l'organisation des institutions, avec les décisions à connaître et les majeures prêtes pour le cas pratique.

Pour travailler la mémorisation, tout est aussi dans les majeures préparées. Depuis la révision de 2008, toute personne engagée dans un procès peut en plus invoquer les droits et libertés de ce bloc contre une loi, grâce à la question prioritaire de constitutionnalité, que j'explique en détail dans un autre article.

La critique doctrinale

La décision de 1971 a tout de suite lancé un débat qui dure encore, celui du « gouvernement des juges ». La question est de savoir si des juges non élus peuvent imposer leurs choix au Parlement élu.

Un rôle que les rédacteurs de 1958 n'avaient pas prévu. Michel Debré, qui dirige la rédaction de la Constitution de 1958 aux côtés du général de Gaulle, conçoit le Conseil constitutionnel comme un arbitre des compétences entre le Gouvernement et le Parlement. Le Conseil doit alors surtout empêcher le Parlement d'empiéter sur le domaine réglementaire, c'est-à-dire sur les matières que la Constitution réserve au Gouvernement.

Au départ, personne n'imagine donc un Conseil chargé de protéger les libertés fondamentales contre la loi. En s'appuyant sur le Préambule pour censurer une loi au nom de la liberté d'association, le Conseil respecte pourtant les textes, puisqu'aucun ne le lui interdisait.

En revanche, il élargit sa propre mission bien au-delà de ce que ses créateurs avaient prévu en 1958. Une partie de la doctrine y voit donc un juge qui se donne lui-même les moyens de son nouveau rôle.

Un critère de sélection resté flou. Le Préambule de 1946 mentionne les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République sans en donner la liste ni les critères de reconnaissance.

En 1971, le Conseil n'explique pas non plus pourquoi il retient la liberté d'association plutôt qu'un autre principe tiré des lois républicaines d'avant 1946. Faute de critère, il garde donc une grande liberté pour choisir les principes qu'il reconnaît.

Pour une partie de la doctrine, le Conseil risque alors de devenir un véritable constituant parallèle. Autrement dit, il pourrait ajouter de nouvelles règles constitutionnelles sans passer par la procédure de révision de l'article 89.

Une prudence acquise avec le temps. La constitutionnaliste Véronique Champeil-Desplats observe que le Conseil devient nettement plus prudent dans la reconnaissance de nouveaux PFRLR à partir des années 1980.

Elle explique ce changement par plusieurs raisons. D'abord, le Conseil finit par tenir compte des critiques de la doctrine sur le gouvernement des juges. Ensuite, sa composition évolue. Enfin, les autres acteurs du droit réagissent contre des reconnaissances qu'ils jugent trop larges.

Depuis, le Conseil reconnaît rarement un nouveau PFRLR, et il précise mieux les conditions à remplir. D'abord, le principe doit être assez général. Ensuite, il doit venir d'une loi adoptée sous un régime républicain avant 1946. Enfin, cette loi doit l'avoir appliqué sans exception à l'époque.

En 1971, ces critères n'existaient pas encore, et le Conseil a reconnu son premier PFRLR sans s'imposer des conditions aussi précises.

Comment utiliser la décision dans une copie

Tu cites la décision Liberté d'association dès que le sujet porte sur le bloc de constitutionnalité ou sur le rôle du Conseil constitutionnel. Elle sert aussi dans les sujets sur la protection des droits fondamentaux et sur l'évolution du contrôle de constitutionnalité sous la Ve République.

Dans une dissertation. Tu la cites en introduction pour montrer le changement de 1971. Jusqu'en 1971, le Conseil contrôle surtout la répartition des compétences entre le Gouvernement et le Parlement.

À partir de cette décision, il peut protéger les droits et libertés contre une loi ordinaire. Tu montres ensuite que ce changement a produit ses effets grâce à la révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, qui a permis à 60 députés ou 60 sénateurs de saisir le Conseil.

Sans cette révision, la décision de 1971 aurait peu servi. En effet, avant 1974, seules quatre autorités pouvaient saisir le Conseil, à savoir le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat. Or elles avaient rarement intérêt à contester les lois qu'elles avaient elles-mêmes voulues.

Dans une copie, tu présentes donc ces deux dates ensemble. En 1971, le Conseil élargit les textes qu'il peut opposer à la loi. En 1974, l'opposition obtient le droit de le saisir pour s'en servir.

Ma dissertation corrigée sur la séparation des pouvoirs montre comment citer des décisions de ce type et les enchaîner dans un raisonnement.

Dans un commentaire d'arrêt. Si tu commentes la décision de 1971 elle-même, tu analyses chaque ligne du considérant. Dans « Vu la Constitution et notamment son préambule », le mot « notamment » a un rôle important, car il place le Préambule parmi les textes que le Conseil applique. La formule « au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » crée ensuite une catégorie nouvelle dans le droit en vigueur, celle des PFRLR.

Enfin, la formule « à la base des dispositions générales de la loi du 1er juillet 1901 » rattache ce PFRLR à un texte précis.

Si tu commentes une autre décision sur les libertés fondamentales, tu pars de la décision de 1971 pour situer l'histoire du contrôle. La méthode complète se trouve sur ma page sur le commentaire d'arrêt, et tu peux tester tes acquis avec le galop d'essai de droit.

Dans un cas pratique. Tu cites rarement cette décision dans un cas pratique de droit constitutionnel L1. Elle fonde pourtant la règle de ta majeure dès que tu invoques une liberté du bloc contre une loi.

La décision Nationalisations du 16 janvier 1982 applique ce mécanisme. Le Conseil y tire la liberté d'entreprendre de l'article 4 de la Déclaration de 1789, un texte que la décision de 1971 avait déjà fait entrer dans le bloc de constitutionnalité.

La méthode du cas pratique est expliquée étape par étape sur ma page consacrée au raisonnement juridique du cas pratique. Pour les dissertations, la méthode de la dissertation juridique détaille tout le travail, de la problématique au plan.

Sur la méthodologie juridique en général, j'ai regroupé tout ce dont tu as besoin pour les différents exercices du cursus. Si tu préfères un accompagnement personnalisé sur ces points, je propose des cours particuliers de droit du L1 au M2.

Les erreurs à éviter

• Distinguer le Préambule de 1958 des articles de la Constitution. Le Préambule est le court texte placé avant l'article 1er. Les articles, eux, organisent les institutions. Les deux figurent dans le même document, mais avant 1971, seule la valeur des articles était claire, alors que celle du Préambule restait discutée.
• Rappeler que la liberté d'association existe depuis 1901. En effet, une loi ordinaire la garantissait déjà. La décision de 1971 change son rang dans la hiérarchie des normes, puisqu'elle la fait passer du niveau de la loi au niveau de la Constitution. Le législateur ordinaire doit donc désormais la respecter.
• Séparer les PFRLR des droits économiques et sociaux du Préambule de 1946. Les droits économiques et sociaux, comme le droit à l'emploi, à la santé ou à l'éducation, sont écrits dans le Préambule de 1946. En revanche, les PFRLR sont des principes que le Conseil tire de lois républicaines antérieures à 1946 et qu'il reconnaît peu à peu dans sa jurisprudence. Ainsi, les deux ont valeur constitutionnelle, mais ils viennent de sources différentes.
• Associer la révision de 1974 à la décision de 1971 dans les sujets sur le contrôle de constitutionnalité. En 1971, le Conseil élargit les textes qu'il peut opposer à la loi. Ensuite, en 1974, la révision permet à l'opposition de le saisir pour s'en servir. Donc, si ta copie traite l'une sans l'autre, elle n'explique pas comment le contrôle a changé sous la Ve République.
• Relier la décision de 1971 à celle de 1975. En droit constitutionnel L1, ces deux décisions vont ensemble. La décision de 1971 élargit le bloc de constitutionnalité. La décision IVG de janvier 1975 pose ensuite une limite, puisque le Conseil y refuse de contrôler la loi au regard des traités. Si tu cites l'une sans l'autre, tu ne montres qu'une partie du contrôle de constitutionnalité.

Questions fréquentes