Le bloc de constitutionnalité, ce que le Conseil constitutionnel protège vraiment

L'essentiel en une phrase

Le bloc de constitutionnalité regroupe tous les textes que le Conseil constitutionnel utilise pour contrôler une loi, bien au-delà du texte même de la Constitution du 4 octobre 1958, numéroté jusqu'à son article 89. Il comprend le Préambule de 1958, la Déclaration des droits de l'homme de 1789, le Préambule de 1946, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et la Charte de l'environnement de 2004. Une loi peut donc être jugée inconstitutionnelle sans contredire un seul article de la Constitution elle-même, simplement parce qu'elle viole un de ces autres textes.

Retiens d'abord pourquoi cette notion compte autant dans ton cours. Avant 1971, personne ne savait avec quoi le Conseil constitutionnel comparait les lois. Depuis 1971, la réponse tient dans ce bloc, et chaque révision constitutionnelle ou presque vient encore l'élargir, la dernière en date étant l'entrée de la Charte de l'environnement en 2005.

Une expression doctrinale, et non un texte de loi

Cherche « bloc de constitutionnalité » dans une décision du Conseil constitutionnel. Tu ne le trouveras nulle part. L'expression vient de la doctrine, c'est-à-dire des juristes qui commentent et analysent la jurisprudence, et non du Conseil lui-même. Le juriste Claude Émeri l'emploie le premier en 1970, dans la Revue du droit public. Mais c'est le doyen Louis Favoreu qui lui donne son sens moderne et la théorise en 1975, dans un article resté célèbre, « Le principe de constitutionnalité, essai de définition d'après la jurisprudence du Conseil constitutionnel », publié dans les Mélanges Eisenmann.

Favoreu observe alors quelque chose que le texte de la Constitution ne disait pas explicitement. Depuis quatre ans, le Conseil constitutionnel ne se contente plus de comparer une loi aux seuls articles de la Constitution de 1958. Il vérifie aussi qu'elle respecte d'autres textes, auxquels la Constitution renvoie sans les recopier. Favoreu reprend l'expression d'Émeri et la fixe autour de ces textes précis, et cette définition s'impose ensuite dans tous les manuels de droit constitutionnel, alors même qu'aucune loi ni aucune décision ne l'a jamais officiellement consacrée.

1971, l'année où le bloc apparaît

Avant le 16 juillet 1971, la question ne se posait presque pas de cette façon. Le Conseil constitutionnel, créé par la Constitution de 1958, contrôlait les lois au regard de la Constitution elle-même, et surtout au regard de la répartition des compétences entre la loi et le règlement, posée par les articles 34 et 37. Le Préambule de la Constitution, qui renvoie à la Déclaration de 1789 et au Préambule de 1946, restait alors considéré par une partie de la doctrine comme un texte sans vraie portée juridique, qui n'était qu'une déclaration d'intention sans force obligatoire.

La décision du 16 juillet 1971 change cette lecture. Le Conseil constitutionnel est saisi d'une loi qui soumet la création d'une association à un contrôle préalable du préfet, alors que la loi du 1er juillet 1901 posait jusque-là un régime de simple déclaration. Le Conseil censure cette loi, et il le fait en des termes qui vont bien au-delà du texte même de la Constitution.

En une phrase, le Conseil fait trois choses à la fois. D'abord, il reconnaît une valeur juridique pleine et entière au Préambule de la Constitution de 1958, qu'il ne traitait plus jusqu'alors comme un simple texte d'intention. Ensuite, par ce Préambule, il fait entrer dans son contrôle la Déclaration de 1789 et le Préambule de 1946, que ce Préambule mentionne expressément. Enfin, il invente une catégorie inédite, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, qu'on abrège en PFRLR, et dont la liberté d'association devient le tout premier exemple. J'ai détaillé cette décision phrase par phrase, avec son contexte politique et sa saisine par le président du Sénat Alain Poher, dans mon article sur la décision Liberté d'association de 1971.

Les cinq textes qui composent le bloc

Le bloc de constitutionnalité ne s'arrête pas à la décision de 1971. Il s'est enrichi par étapes successives, jusqu'à compter aujourd'hui cinq éléments. Apprends-les dans l'ordre où ils sont entrés dans le bloc.

Premier élément, la Constitution du 4 octobre 1958. Son texte, numéroté jusqu'à l'article 89, reste l'essentiel du bloc, et notamment le titre sur le Conseil constitutionnel, le titre sur le pouvoir législatif et le titre sur le pouvoir exécutif. C'est le texte auquel tu penses spontanément quand on te parle de la Constitution.

Deuxième élément, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. Ses dix-sept articles posent les libertés individuelles, la propriété, la sûreté et le principe de légalité des délits et des peines. Avant 1971, une partie de la doctrine doutait qu'un texte vieux de près de deux siècles ait encore une vraie force juridique. La décision de 1971 tranche la question en l'intégrant au bloc, par le renvoi que fait le Préambule de 1958.

Troisième élément, le Préambule de la Constitution de 1946. Il ajoute des droits que la Déclaration de 1789 ne prévoyait pas, notamment les droits sociaux, à savoir le droit de grève, le droit syndical, le droit à la protection de la santé, ou encore l'égalité entre hommes et femmes. C'est aussi ce Préambule qui contient la formule qui fait naître les PFRLR, à savoir les « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ».

Quatrième élément, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Contrairement aux trois premiers, ce sont des principes que le Conseil constitutionnel dégage lui-même, décision après décision, à partir d'une loi républicaine ancienne et jamais démentie depuis, et non des articles qu'on peut lire dans un texte unique. La liberté d'association, tirée de la loi de 1901, en est le premier exemple. Le Conseil en a reconnu plusieurs autres depuis, comme la liberté de l'enseignement ou les droits de la défense.

Cinquième élément, la Charte de l'environnement de 2004. C'est le dernier texte entré dans le bloc, par la révision constitutionnelle du 1er mars 2005. Elle pose trois principes qui structurent aujourd'hui tout le droit de l'environnement, à savoir le principe de prévention, le principe de précaution et le principe pollueur-payeur. Depuis cette révision, le Préambule de la Constitution de 1958 proclame l'attachement du peuple français aux droits et devoirs définis par cette Charte.

Ce que « valeur constitutionnelle » change vraiment

Quand un texte a une valeur constitutionnelle, une loi qui le contredit peut être censurée par le Conseil constitutionnel, exactement comme si elle contredisait un article de la Constitution de 1958 elle-même. Le rang du texte dans le bloc ne compte pas. L'effet est le même pour les cinq éléments.

Prends un exemple concret. Si le législateur vote une loi qui interdit à des citoyens de créer une association sans autorisation préalable, cette loi contredit la liberté d'association, qui est un PFRLR. Le Conseil constitutionnel peut alors la censurer, sans même avoir besoin de trouver un article de la Constitution de 1958 qui parle d'association. La décision de 1971 est un exemple exact de ce mécanisme. De la même façon, une loi qui autoriserait un projet industriel sans étude d'impact environnemental pourrait aujourd'hui être contestée au regard du principe de précaution posé par la Charte de l'environnement.

Cette mécanique donne au Conseil constitutionnel un pouvoir de contrôle beaucoup plus large qu'en 1958. C'est d'ailleurs pour ça qu'on parle souvent d'un « gouvernement des juges » à propos de cette période, une critique adressée à un Conseil qui élargit ses propres pouvoirs de censure en élargissant les textes auxquels il se réfère.

Ce qui reste hors du bloc

Le bloc de constitutionnalité a une limite claire, et cette limite tombe souvent en copie. Les traités internationaux, comme la Convention européenne des droits de l'homme ou les traités européens, n'en font pas partie. Le Conseil constitutionnel l'a affirmé explicitement dans sa décision IVG du 15 janvier 1975, en refusant de contrôler la conformité d'une loi à un traité au nom de l'article 55 de la Constitution.

Une loi contraire à un traité reste contrôlable pour autant. Ce contrôle-là, appelé contrôle de conventionnalité, revient au juge ordinaire, judiciaire ou administratif, et non au Conseil constitutionnel. Le juge administratif a d'ailleurs accepté d'exercer ce contrôle quatorze ans plus tard, dans le fameux arrêt Nicolo de 1989. Retiens donc deux circuits bien distincts. La conformité à la Constitution et au bloc de constitutionnalité se contrôle devant le Conseil constitutionnel. La conformité à un traité se contrôle devant le juge ordinaire, à tout moment du procès. La hiérarchie des normes place d'ailleurs la Constitution tout en haut, avec les traités juste en dessous, ce qui explique pourquoi les deux contrôles ne se confondent jamais.

Depuis 2010, il existe un autre moyen de faire respecter le bloc de constitutionnalité, même sur une loi déjà en vigueur depuis longtemps. C'est la question prioritaire de constitutionnalité, qui permet à n'importe quel justiciable de faire contrôler une loi ancienne au regard des droits et libertés que le bloc protège, à l'occasion d'un procès réel.

Comment utiliser le bloc de constitutionnalité dans une copie

La liste des cinq éléments ne suffit pas à elle seule. Il faut savoir la mobiliser au bon moment.

En dissertation, le bloc de constitutionnalité devient ton point d'appui dès que le sujet touche à l'étendue du contrôle du Conseil constitutionnel, à la protection des droits fondamentaux ou à la place du juge face au législateur. Tu montres alors comment ce bloc s'est construit par étapes, de 1958 à 2005, et ce que chaque élargissement a changé pour le pouvoir du Conseil. Pour construire un plan qui va au-delà de la simple énumération, ma page sur la méthode de la dissertation juridique détaille comment problématiser ce genre de sujet.

En cas pratique, tu dois faire autre chose. Face à une loi qui semble poser problème, tu identifies précisément quel élément du bloc elle contredit, à savoir un article de la Constitution, un droit de la Déclaration de 1789, un droit du Préambule de 1946, un PFRLR ou un principe de la Charte de l'environnement. Cette identification précise, et non une référence vague au « bloc de constitutionnalité », fait toute la différence dans la mineure de ton raisonnement. La structure complète de ce raisonnement est détaillée dans ma méthode du cas pratique, et tu retrouves une majeure entièrement rédigée sur le contrôle de constitutionnalité dans mes majeures préparées.

Pour situer le bloc de constitutionnalité dans l'ensemble du programme de droit constitutionnel L1, avec les institutions de la Ve République et les autres grandes décisions à connaître, ma fiche de droit constitutionnel L1 reprend tout le semestre, et l'ensemble de mes fiches par matière et par niveau est réuni dans mes fiches complètes.

Les erreurs à éviter avec le bloc de constitutionnalité

• Croire que le bloc de constitutionnalité est un texte officiel. C'est une expression doctrinale, théorisée par Louis Favoreu, que le Conseil constitutionnel n'emploie jamais lui-même dans ses décisions.
• Oublier un des cinq éléments. La Charte de l'environnement de 2004 est souvent oubliée, alors qu'elle a bien la même valeur constitutionnelle que la Déclaration de 1789 depuis la révision du 1er mars 2005.
• Confondre le bloc de constitutionnalité et les traités internationaux. Les traités ne font pas partie du bloc. Leur contrôle, la conventionnalité, revient au juge ordinaire et non au Conseil constitutionnel.
• Citer le bloc de constitutionnalité sans préciser l'élément concerné. Une copie qui se contente de dire « ça viole le bloc de constitutionnalité » sans dire lequel des cinq textes est en cause perd l'essentiel des points sur cette question.

Questions fréquentes