Le bloc de constitutionnalité, ce que le Conseil constitutionnel protège vraiment

L'essentiel en une phrase

Le bloc de constitutionnalité regroupe tous les textes que le Conseil constitutionnel utilise pour contrôler une loi. Il va donc bien au-delà du texte de la Constitution du 4 octobre 1958, numéroté jusqu'à son article 89. Il comprend en effet aussi le Préambule de 1958 et les deux textes auxquels ce Préambule renvoie, la Déclaration des droits de l'homme de 1789 et le Préambule de 1946. S'y ajoutent les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et la Charte de l'environnement de 2004.

Une loi peut donc être jugée contraire à la Constitution sans contredire un seul de ses articles, simplement parce qu'elle viole un de ces autres textes.

Cette notion compte beaucoup dans ton cours, car elle dit avec quoi le Conseil compare les lois. Avant 1971, la question restait floue. Depuis 1971, la réponse tient dans ce bloc, qui s'est encore élargi en 2005 avec l'entrée de la Charte de l'environnement.

Une expression inventée par la doctrine

Si tu cherches « bloc de constitutionnalité » dans une décision du Conseil constitutionnel, tu ne le trouveras nulle part.

L'expression vient en effet de la doctrine, c'est-à-dire des juristes qui commentent et analysent la jurisprudence. Le juriste Claude Émeri l'emploie le premier en 1970, dans la Revue du droit public.

Le doyen Louis Favoreu lui donne ensuite son sens actuel en 1975, dans un article resté célèbre, « Le principe de constitutionnalité, essai de définition d'après la jurisprudence du Conseil constitutionnel », publié dans les Mélanges Eisenmann.

Favoreu fait alors un constat que le texte de la Constitution ne permettait pas de deviner. Depuis quatre ans, le Conseil constitutionnel compare les lois à d'autres textes que les seuls articles de la Constitution de 1958.

Il vérifie en effet qu'elles respectent aussi des textes auxquels la Constitution renvoie sans les recopier. Favoreu reprend l'expression d'Émeri et la rattache à ces textes précis. Sa définition s'impose ensuite dans tous les manuels de droit constitutionnel, alors qu'aucune loi ni aucune décision ne l'a jamais reprise officiellement.

1971, l'année où le bloc apparaît

Avant le 16 juillet 1971, la question se posait autrement.

Le Conseil constitutionnel, créé par la Constitution de 1958, contrôlait les lois au regard de la Constitution elle-même. En effet, il vérifiait surtout le partage des compétences entre la loi et le règlement, fixé par les articles 34 et 37. Le Préambule de la Constitution renvoie bien à la Déclaration de 1789 et au Préambule de 1946. Pourtant, une partie de la doctrine y voyait encore une simple déclaration d'intention, sans force obligatoire.

La décision du 16 juillet 1971 change cette lecture. Le Conseil constitutionnel examine une loi qui soumet la création d'une association à un contrôle préalable du préfet. Jusque-là, la loi du 1er juillet 1901 exigeait seulement une simple déclaration.

Le Conseil censure cette loi en s'appuyant sur des textes qui dépassent le seul texte de la Constitution.

Dans cette seule phrase, le Conseil reconnaît d'abord une pleine valeur juridique au Préambule de la Constitution de 1958, que beaucoup traitaient jusque-là comme une simple déclaration d'intention.

Ensuite, grâce à ce Préambule, il fait entrer dans son contrôle la Déclaration de 1789 et le Préambule de 1946, que ce Préambule mentionne expressément. Enfin, il crée une catégorie nouvelle, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, qu'on abrège en PFRLR. La liberté d'association en devient le tout premier exemple.

Mon article sur la décision Liberté d'association de 1971 reprend cette décision phrase par phrase, avec son contexte politique et sa saisine par le président du Sénat, Alain Poher.

Les cinq textes qui composent le bloc

Après 1971, le bloc de constitutionnalité s'est enrichi par étapes, jusqu'à compter aujourd'hui cinq éléments. Il vaut mieux les apprendre dans l'ordre où ils sont entrés dans le bloc.

Premier élément, la Constitution du 4 octobre 1958. Son texte, numéroté jusqu'à l'article 89, reste l'essentiel du bloc. Il organise en effet les pouvoirs publics, notamment le Parlement et le Gouvernement, ainsi que le Conseil constitutionnel. C'est donc le texte auquel tu penses spontanément quand on te parle de la Constitution.

Deuxième élément, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. Ses dix-sept articles garantissent les libertés individuelles et le droit de propriété. Ils posent aussi la sûreté, c'est-à-dire la protection contre les arrestations arbitraires, et le principe de légalité des délits et des peines.

Avant 1971, une partie de la doctrine doutait qu'un texte vieux de près de deux siècles ait encore une force juridique. La décision de 1971 tranche la question, puisqu'elle fait entrer la Déclaration dans le bloc grâce au renvoi du Préambule de 1958.

Troisième élément, le Préambule de la Constitution de 1946. Il ajoute des droits que la Déclaration de 1789 ne prévoyait pas, notamment des droits sociaux comme le droit de grève et le droit syndical. Il garantit aussi le droit à la protection de la santé, ainsi que l'égalité entre les hommes et les femmes.

Ce Préambule contient enfin la formule d'où viennent les PFRLR, celle des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ».

Quatrième élément, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Les trois premiers éléments sont des textes que tu peux lire. Les PFRLR, eux, sont des principes que le Conseil constitutionnel dégage lui-même, décision après décision, à partir d'une loi républicaine votée avant 1946 et appliquée sans exception à l'époque.

La liberté d'association, tirée de la loi de 1901, en est le premier exemple. Depuis, le Conseil en a reconnu plusieurs autres, comme la liberté de l'enseignement ou les droits de la défense.

Cinquième élément, la Charte de l'environnement de 2004. C'est le dernier texte entré dans le bloc, avec la révision constitutionnelle du 1er mars 2005.

Elle pose notamment le principe de prévention, qui oblige à éviter les atteintes à l'environnement, et le principe de précaution, qui impose d'agir face à un risque grave même quand la science n'est pas encore certaine. On y trouve aussi le principe pollueur-payeur, selon lequel celui qui cause un dommage à l'environnement doit contribuer à le réparer. Depuis la révision de 2005, le Préambule de la Constitution de 1958 proclame d'ailleurs l'attachement du peuple français aux droits et devoirs définis par cette Charte.

Ce que « valeur constitutionnelle » change vraiment

Quand un texte a valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel peut censurer une loi qui le contredit, exactement comme si elle contredisait un article de la Constitution de 1958. La place du texte dans le bloc ne change donc rien, puisque l'effet est le même pour les cinq éléments.

Je te donne un exemple. Si le législateur vote une loi qui interdit de créer une association sans autorisation préalable, cette loi contredit la liberté d'association, qui est un PFRLR.

Le Conseil constitutionnel peut alors la censurer, sans chercher un article de la Constitution de 1958 qui parle d'association. C'est exactement ce qui s'est passé en 1971.

De la même façon, une loi qui autoriserait un projet industriel sans étude d'impact environnemental pourrait aujourd'hui être contestée au regard du principe de précaution posé par la Charte de l'environnement.

Le Conseil constitutionnel contrôle donc la loi beaucoup plus largement qu'en 1958. C'est pour cette raison qu'on parle souvent de « gouvernement des juges » à propos de cette période. Les critiques reprochent en effet au Conseil d'avoir étendu son propre pouvoir de censure en ajoutant lui-même des textes à ceux qu'il applique.

Ce qui reste hors du bloc

Le bloc de constitutionnalité a une limite claire, que les sujets d'examen interrogent souvent. Les traités internationaux, comme la Convention européenne des droits de l'homme ou les traités européens, n'en font pas partie.

Le Conseil constitutionnel l'a affirmé dans sa décision IVG du 15 janvier 1975. Il y refuse de vérifier si une loi respecte un traité, alors même que l'article 55 de la Constitution place les traités au-dessus des lois.

Une loi contraire à un traité peut pourtant être contrôlée. Ce contrôle, appelé contrôle de conventionnalité, revient au juge ordinaire, c'est-à-dire au juge judiciaire ou au juge administratif.

Le juge administratif a d'ailleurs accepté d'exercer ce contrôle quatorze ans plus tard, dans le célèbre arrêt Nicolo de 1989. Il existe donc deux contrôles différents. D'un côté, le Conseil constitutionnel vérifie que la loi respecte la Constitution et le bloc de constitutionnalité.

De l'autre, le juge ordinaire vérifie que la loi respecte les traités, à tout moment du procès. Dans la hiérarchie des normes, la Constitution reste d'ailleurs au sommet, et les traités se placent juste en dessous, au-dessus des lois.

Depuis 2010, il existe un autre moyen de faire respecter le bloc de constitutionnalité, même contre une loi en vigueur depuis longtemps. La question prioritaire de constitutionnalité permet en effet à toute personne engagée dans un procès de faire contrôler une loi au regard des droits et libertés que le bloc protège.

Comment utiliser le bloc de constitutionnalité dans une copie

Une fois la liste des cinq éléments apprise, tu dois savoir quand t'en servir.

En dissertation, tu t'appuies sur le bloc de constitutionnalité dès que le sujet porte sur l'étendue du contrôle du Conseil constitutionnel ou sur la protection des droits fondamentaux. Il sert aussi dans les sujets sur la place du juge face au législateur.

Tu montres alors comment ce bloc s'est construit par étapes, de 1958 à 2005, et ce que chaque élargissement a changé pour le pouvoir du Conseil.

Pour construire un plan qui ne se limite pas à une énumération, ma page sur la méthode de la dissertation juridique explique comment trouver la problématique de ce genre de sujet.

En cas pratique, le travail est différent. Face à une loi qui semble poser problème, tu cherches donc quel élément du bloc elle contredit. Il peut ainsi s'agir d'un article de la Constitution ou d'un droit de la Déclaration de 1789. Mais ce peut être aussi un droit du Préambule de 1946, un PFRLR ou un principe de la Charte de l'environnement.

Dans la mineure de ton raisonnement, c'est-à-dire la partie où tu appliques la règle aux faits, tu nommes donc le texte exact que la loi contredit.

Ma méthode du cas pratique détaille tout ce raisonnement, et mes majeures préparées contiennent une majeure entièrement rédigée sur le contrôle de constitutionnalité.

Ma fiche de droit constitutionnel L1 replace le bloc de constitutionnalité dans tout le semestre, avec les institutions de la Ve République et les autres grandes décisions à connaître. L'ensemble de mes fiches par matière et par niveau est réuni dans mes fiches complètes.

Les erreurs à éviter avec le bloc de constitutionnalité

• Présenter le bloc de constitutionnalité comme une expression de la doctrine. Louis Favoreu a construit cette expression, et le Conseil constitutionnel ne l'emploie jamais lui-même dans ses décisions.
• Citer les cinq éléments, Charte de l'environnement comprise. Beaucoup de copies oublient la Charte de l'environnement de 2004. Depuis la révision du 1er mars 2005, elle a pourtant la même valeur constitutionnelle que la Déclaration de 1789.
• Laisser les traités internationaux en dehors du bloc. Le contrôle du respect des traités, qu'on appelle contrôle de conventionnalité, revient au juge ordinaire.
• Préciser l'élément du bloc concerné. Écrire seulement « ça viole le bloc de constitutionnalité » ne suffit pas. Ta copie doit nommer le texte exact, par exemple l'article 11 de la Déclaration de 1789 pour la liberté d'expression.

Questions fréquentes