La décision Nationalisations du Conseil constitutionnel expliquée simplement

L'essentiel en une phrase

Le Conseil constitutionnel juge, le 16 janvier 1982 (décision n° 81-132 DC), que la loi qui nationalise cinq groupes industriels, trente-neuf banques et deux compagnies financières ne viole pas la Constitution dans son principe, la nécessité économique invoquée par le législateur échappant à tout contrôle hors erreur manifeste. Il censure en revanche le mode de calcul de l'indemnisation des actionnaires, jugé contraire au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration de 1789.

Retiens surtout l'articulation entre les deux volets, pas seulement la date. Le Conseil laisse au législateur une très large liberté pour décider qui nationaliser et pourquoi, mais se montre exigeant sur le prix payé aux actionnaires expropriés. Cette même décision invente au passage un droit nouveau, la liberté d'entreprendre, déduite d'un texte de 1789 qui ne la nommait pourtant jamais.

Le contexte, une France qui bascule à gauche

En mai 1981, François Mitterrand devient le premier président de gauche de la Cinquième République. Le gouvernement que dirige Pierre Mauroy applique aussitôt un engagement de campagne ancien, hérité du programme commun signé en 1972 entre socialistes et communistes. Nationaliser, c'est transférer la propriété d'une entreprise privée vers l'État en indemnisant ses actionnaires. C'est l'opération exactement inverse d'une privatisation.

Le 18 décembre 1981, le Parlement adopte une première loi, malgré le rejet du Sénat, alors dominé par l'opposition de droite. Le texte prévoit de nationaliser cinq grands groupes industriels (la Compagnie générale d'électricité, Saint-Gobain-Pont-à-Mousson, Pechiney-Ugine-Kuhlmann, Thomson-Brandt et Rhône-Poulenc), trente-neuf banques et deux compagnies financières, Paribas et Suez. Le coût pour l'État est colossal, plusieurs dizaines de milliards de francs rien que pour indemniser les actionnaires, et ce montant précis va déclencher toute la bataille politique et juridique qui suit.

La procédure, comment on saisit le Conseil constitutionnel

Avant d'être promulguée, une loi peut être déférée au Conseil constitutionnel par le président de la République, le Premier ministre, les présidents des deux assemblées, ou, depuis une révision de 1974, par soixante députés ou soixante sénateurs. C'est un contrôle a priori, exercé avant l'entrée en vigueur du texte, à ne pas confondre avec la question prioritaire de constitutionnalité, créée par la révision constitutionnelle de 2008 mais entrée en application seulement en 2010, qui permet de contester une loi déjà applicable. Les parlementaires d'opposition, hostiles au principe même des nationalisations, saisissent le Conseil dès l'adoption de la loi. Ils contestent le principe de l'opération, en invoquant le droit de propriété et la liberté d'entreprendre. Ils contestent aussi le mode de calcul retenu pour indemniser les actionnaires, jugé trop défavorable.

La nationalisation d'une entreprise viole-t-elle la Constitution ?

Non, pas par principe. Mais le Conseil devait répondre à deux questions distinctes, celles qui font tout l'intérêt de la décision pour un étudiant en droit commercial. Premièrement, le simple fait de transférer des entreprises privées vers l'État porte-t-il, en lui-même, une atteinte excessive à la propriété privée et à la liberté d'entreprendre ? Deuxièmement, la méthode retenue pour calculer la valeur des actions rachetées respecte-t-elle l'exigence d'une indemnité juste, posée par l'article 17 de la Déclaration de 1789 ?

La solution du Conseil constitutionnel

Le Conseil répond différemment aux deux questions. Sur le principe même de nationaliser, il se montre très prudent, presque effacé devant le choix du législateur. Il affirme d'abord que la liberté d'entreprendre tient à l'article 4 de la Déclaration de 1789, celui qui protège la liberté de faire tout ce qui ne nuit pas à autrui.

Le Conseil pose ensuite un mode de contrôle très retenu sur le choix de nationaliser. L'appréciation portée par le législateur sur la nécessité économique des nationalisations ne peut pas être remise en cause, sauf erreur manifeste, tant qu'il n'est pas démontré que ces transferts de propriété restreignent la propriété privée et la liberté d'entreprendre au point de méconnaître la Déclaration de 1789. Le Conseil vérifie seulement l'absence d'erreur grossière dans l'appréciation du législateur, ici la crise économique et le chômage des années 1980, sans jamais juger si nationaliser Rhône-Poulenc ou Paribas est une bonne idée économique. C'est un contrôle restreint, qui laisse une large marge de manœuvre au Parlement plutôt que de substituer l'avis des juges à celui des élus.

Sur le second point, l'indemnisation, le Conseil se montre au contraire strict et rappelle que l'article 17 de la Déclaration de 1789 protège le droit de propriété.

Le Conseil censure plusieurs articles relatifs au mode de calcul de l'indemnité (parmi lesquels les articles 4, 6, 16, 18, 30, 32 et une partie de l'article 13), en jugeant que la méthode retenue sous-évaluait la valeur réelle des sociétés nationalisées. Il ajoute un point technique aux conséquences lourdes. Les articles sur l'indemnisation sont déclarés inséparables de l'ensemble du texte, ce qui revient à bloquer la promulgation de la loi entière, et pas seulement des articles censurés. La loi votée le 18 décembre 1981 ne verra donc jamais le jour. Le principe des nationalisations survit, mais il faut une loi entièrement nouvelle, votée en quelques semaines, avec une indemnisation recalculée sur la moyenne des cours de bourse d'octobre 1980 à mars 1981 majorée de 14 %, promulguée le 11 février 1982 (loi n° 82-155). Le Conseil, ressaisi par soixante députés, valide ce nouveau texte le même jour, dans une décision distincte (n° 82-139 DC).

La portée, la naissance de la liberté d'entreprendre

Avant le 16 janvier 1982, aucun texte constitutionnel français ne nommait la liberté d'entreprendre. Le Conseil pouvait déjà s'appuyer sur la Déclaration de 1789 depuis une décision plus ancienne, celle sur la liberté d'association du 16 juillet 1971, qui avait donné pleine valeur constitutionnelle au Préambule de 1958 et, à travers lui, à la Déclaration elle-même. La décision Nationalisations franchit une étape de plus. Elle déduit, pour la première fois, un droit nouveau d'un texte vieux de près de deux siècles qui ne l'énonçait pourtant nulle part en ces termes.

Le contrôle inventé en 1982 sert ensuite de méthode standard chaque fois que le législateur touche à l'activité économique. Sous la cohabitation, le gouvernement Chirac engage le mouvement inverse. Il privatise des entreprises publiques. Le Conseil, dans sa décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986, applique le même raisonnement à l'opération symétrique. Aucune exigence constitutionnelle n'impose de maintenir dans le secteur public une activité sans nécessité constitutionnelle d'y demeurer, et le choix de privatiser relève, comme celui de nationaliser en 1982, de l'appréciation du législateur sous un contrôle restreint. Le raisonnement se retrouve dix-neuf ans plus tard, jour pour jour, dans la décision du 16 janvier 2001 sur l'archéologie préventive, qui valide un monopole confié à un établissement public au nom de l'intérêt général attaché au patrimoine. Aujourd'hui, la liberté d'entreprendre peut même être invoquée directement par un justiciable, grâce à la question prioritaire de constitutionnalité, alors qu'en 1982 seuls des parlementaires pouvaient soulever cet argument, et seulement avant la promulgation de la loi.

La critique doctrinale

Cette décision a suscité des lectures opposées, à la mesure du climat politique tendu de l'hiver 1981-1982. Une partie de la doctrine a salué un Conseil respectueux de la séparation des pouvoirs, qui refuse de substituer son appréciation économique à celle d'un Parlement légitimement élu sur ce programme. D'autres auteurs ont dénoncé un contrôle de l'erreur manifeste presque symbolique, qui laisse au législateur un pouvoir quasiment discrétionnaire sur des choix économiques lourds de conséquences pour des milliers d'actionnaires et de salariés.

Une seconde ligne de critique porte sur le déséquilibre entre les deux volets de la décision, très déférent sur le principe de nationaliser mais très exigeant sur le prix payé aux actionnaires. Certains y ont vu une décision qui protège d'abord le capital plutôt que l'emploi, quand d'autres estiment logique qu'un texte de 1789 aussi précis sur l'indemnisation mérite un contrôle plus strict qu'un choix de politique économique par nature plus discutable.

Comment utiliser la décision Nationalisations dans une copie

Dans un cas pratique de droit commercial, cette décision sert de référence chaque fois qu'un énoncé oppose une entreprise à une mesure étatique qui restreint son activité, une réglementation, un monopole ou une autorisation refusée. Mets en balance la liberté d'entreprendre et l'intérêt général invoqué par l'État, comme le fait le Conseil, et vérifie qu'aucune erreur manifeste ne vicie cet intérêt général. Pour la méthode complète, regarde ma page sur le cas pratique.

Dans une dissertation sur les rapports entre l'État et l'économie, cette décision est ton point de départ obligé. Montre qu'elle invente la liberté d'entreprendre tout en la soumettant d'emblée à un contrôle très souple, puis prolonge avec la décision sur les privatisations de 1986.

Dans un commentaire de décision, la distinction entre le contrôle restreint sur le principe et le contrôle strict sur l'indemnisation est le genre de nuance qui distingue une copie fine d'une copie qui récite une date. Ma page sur la fiche d'arrêt détaille l'étape qui précède toujours le commentaire rédigé.

Les erreurs à éviter avec la décision Nationalisations

• Parler d'un « arrêt ». Le Conseil constitutionnel rend des décisions, jamais des arrêts. Ce mot est réservé aux juridictions judiciaires (Cour de cassation, cours d'appel) et administratives (Conseil d'État, tribunaux administratifs).
• Croire que la censure n'a touché que quelques articles isolés. Le principe des nationalisations est bien validé, mais les articles censurés sur l'indemnisation sont déclarés inséparables du reste du texte. En pratique, toute la loi du 18 décembre 1981 ne peut jamais être promulguée, pas seulement les dispositions visées. Le gouvernement doit donc faire voter une loi entièrement nouvelle. Il ne se contente pas de corriger le texte censuré.
• Confondre le contrôle de l'erreur manifeste avec un contrôle strict de proportionnalité. En 1982, le Conseil se limite à vérifier l'absence d'erreur grossière du législateur. Un contrôle plus dense, comparant précisément les moyens employés et le but poursuivi, se développera seulement plus tard dans certains contentieux économiques.
• Confondre la décision du 16 janvier 1982 avec celle du 11 février 1982. La première bloque la promulgation de la loi initiale. La seconde (n° 82-139 DC), rendue sur la loi nouvelle, la déclare cette fois entièrement conforme à la Constitution.

Questions fréquentes