La décision Nationalisations du Conseil constitutionnel expliquée simplement

Ce qu'il faut retenir de cette décision

Le Conseil constitutionnel juge, le 16 janvier 1982 (décision n° 81-132 DC), que la loi qui nationalise cinq groupes industriels, trente-neuf banques et deux compagnies financières ne viole pas la Constitution dans son principe. Pour le Conseil, la nécessité économique invoquée par le législateur échappe en effet à tout contrôle, sauf erreur manifeste.

Il censure en revanche le mode de calcul de l'indemnisation des actionnaires, jugé contraire au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration de 1789.

Tu retiens surtout le lien entre les deux parties de la décision. Le Conseil laisse au législateur une très large liberté pour décider qui nationaliser et pourquoi, mais il se montre exigeant sur le prix payé aux actionnaires expropriés.

Cette même décision crée au passage un droit nouveau, la liberté d'entreprendre, déduite d'un texte de 1789 qui ne la nommait pourtant jamais.

Le contexte, l'alternance de 1981

En mai 1981, François Mitterrand devient le premier président de gauche de la Cinquième République. Le gouvernement que dirige Pierre Mauroy applique aussitôt un engagement de campagne ancien, hérité du programme commun signé en 1972 entre socialistes et communistes, c'est-à-dire la nationalisation de grandes entreprises. Une nationalisation transfère la propriété d'une entreprise privée à l'État, mais l'État verse en échange une indemnité aux actionnaires. C'est donc l'opération exactement inverse d'une privatisation.

Le 18 décembre 1981, le Parlement adopte une première loi, malgré le rejet du Sénat, alors dominé par l'opposition de droite. Le texte prévoit de nationaliser cinq grands groupes industriels (la Compagnie générale d'électricité, Saint-Gobain-Pont-à-Mousson, Pechiney-Ugine-Kuhlmann, Thomson-Brandt et Rhône-Poulenc), trente-neuf banques et deux compagnies financières, Paribas et Suez.

Le coût pour l'État atteint plusieurs dizaines de milliards de francs, rien que pour indemniser les actionnaires. L'opposition conteste ensuite ce montant devant le Conseil constitutionnel.

La procédure, comment on saisit le Conseil constitutionnel

Avant d'être promulguée, une loi peut être déférée au Conseil constitutionnel par le président de la République, le Premier ministre, les présidents des deux assemblées, ou, depuis une révision de 1974, par soixante députés ou soixante sénateurs.

C'est un contrôle a priori, exercé avant l'entrée en vigueur du texte. La question prioritaire de constitutionnalité fonctionne autrement. Créée par la révision constitutionnelle de 2008 et appliquée depuis 2010, elle permet de contester une loi déjà en vigueur.

Les parlementaires d'opposition, hostiles au principe même des nationalisations, saisissent le Conseil dès l'adoption de la loi. Ils contestent le principe de l'opération, en invoquant le droit de propriété et la liberté d'entreprendre. Ils contestent aussi le mode de calcul retenu pour indemniser les actionnaires, jugé trop défavorable.

Le problème de droit

Le Conseil devait répondre à deux questions distinctes, qui font tout l'intérêt de la décision pour un étudiant en droit commercial.

Premièrement, le simple fait de transférer des entreprises privées vers l'État porte-t-il, en lui-même, une atteinte excessive à la propriété privée et à la liberté d'entreprendre ? Deuxièmement, la méthode retenue pour calculer la valeur des actions rachetées respecte-t-elle l'exigence d'une indemnité juste, posée par l'article 17 de la Déclaration de 1789 ?

La solution du Conseil constitutionnel

Le Conseil répond différemment aux deux questions. Sur le principe même de nationaliser, il se montre très prudent et laisse une grande liberté au législateur. Il affirme d'abord que la liberté d'entreprendre tient à l'article 4 de la Déclaration de 1789, celui qui protège la liberté de faire tout ce qui ne nuit pas à autrui.

Le Conseil pose ensuite un mode de contrôle très retenu sur le choix de nationaliser.

L'appréciation portée par le législateur sur la nécessité économique des nationalisations ne peut pas être remise en cause, sauf erreur manifeste, tant qu'il n'est pas démontré que ces transferts de propriété restreignent la propriété privée et la liberté d'entreprendre au point de méconnaître la Déclaration de 1789.

Le Conseil vérifie seulement l'absence d'erreur grossière dans l'appréciation du législateur, ici la crise économique et le chômage des années 1980, sans jamais juger si nationaliser Rhône-Poulenc ou Paribas est une bonne idée économique. C'est un contrôle restreint, qui laisse une large marge de manœuvre au Parlement plutôt que de substituer l'avis des juges à celui des élus.

Sur le second point, l'indemnisation, le Conseil se montre au contraire strict et rappelle que l'article 17 de la Déclaration de 1789 protège le droit de propriété.

Le Conseil censure plusieurs articles relatifs au mode de calcul de l'indemnité (parmi lesquels les articles 4, 6, 16, 18, 30, 32 et une partie de l'article 13), en jugeant que la méthode retenue sous-évaluait la valeur réelle des sociétés nationalisées. Il ajoute un point technique, qui a de lourdes conséquences.

Les articles sur l'indemnisation sont déclarés inséparables de l'ensemble du texte, ce qui revient à bloquer la promulgation de la loi entière, et pas seulement des articles censurés. La loi votée le 18 décembre 1981 ne verra donc jamais le jour.

Le principe des nationalisations est maintenu, mais il faut une loi entièrement nouvelle, votée en quelques semaines. L'indemnisation y est recalculée sur la moyenne des cours de bourse d'octobre 1980 à mars 1981, majorée de 14 %.

Le Conseil, de nouveau saisi par des parlementaires, valide ce nouveau texte le 11 février 1982 dans une décision distincte (n° 82-139 DC). La loi est promulguée le même jour (loi n° 82-155).

La portée, la naissance de la liberté d'entreprendre

Avant le 16 janvier 1982, aucun texte constitutionnel français ne nommait la liberté d'entreprendre.

Le Conseil pouvait déjà s'appuyer sur la Déclaration de 1789 depuis une décision plus ancienne, celle sur la liberté d'association du 16 juillet 1971, qui avait donné pleine valeur constitutionnelle au Préambule de 1958 et, à travers lui, à la Déclaration elle-même.

La décision Nationalisations franchit une étape de plus. Elle déduit, pour la première fois, un droit nouveau d'un texte vieux de près de deux siècles qui ne l'énonçait pourtant nulle part en ces termes.

Le contrôle inventé en 1982 sert ensuite de méthode standard chaque fois que le législateur touche à l'activité économique. Sous la cohabitation, le gouvernement Chirac engage en revanche le mouvement inverse, puisqu'il privatise des entreprises publiques. Le Conseil, dans sa décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986, applique pourtant le même raisonnement à cette opération inverse.

Pour le Conseil, une activité doit rester dans le secteur public seulement si une exigence constitutionnelle l'impose. Le choix de privatiser relève donc, comme celui de nationaliser en 1982, de l'appréciation du législateur, sous un contrôle restreint.

Le raisonnement se retrouve dix-neuf ans plus tard, jour pour jour, dans la décision du 16 janvier 2001 sur l'archéologie préventive, qui valide un monopole confié à un établissement public au nom de l'intérêt général attaché au patrimoine.

Aujourd'hui, un justiciable peut même invoquer directement la liberté d'entreprendre, grâce à la question prioritaire de constitutionnalité. En 1982, au contraire, seules les autorités qui pouvaient saisir le Conseil, en pratique des parlementaires, pouvaient soulever cet argument, et seulement avant la promulgation de la loi.

Cette même liberté compte aussi en droit des contrats spéciaux. La Cour de cassation s'appuie en effet sur elle dans l'arrêt du 10 novembre 2021 pour limiter l'interdiction faite à un cédant de droits sociaux, c'est-à-dire à celui qui vend ses actions ou ses parts, de se rétablir dans une activité concurrente.

La critique doctrinale

Cette décision a suscité des lectures opposées, à la mesure du climat politique tendu de l'hiver 1981-1982. Une partie de la doctrine a salué un Conseil respectueux de la séparation des pouvoirs, qui refuse de substituer son appréciation économique à celle d'un Parlement légitimement élu sur ce programme.

D'autres auteurs ont dénoncé un contrôle de l'erreur manifeste presque symbolique, qui laisse au législateur un pouvoir quasiment discrétionnaire sur des choix économiques lourds de conséquences pour des milliers d'actionnaires et de salariés.

Une seconde critique vise le déséquilibre entre les deux parties de la décision. Le Conseil se montre très prudent sur le principe de nationaliser, mais très exigeant sur le prix payé aux actionnaires.

Certains y ont vu une décision qui protège le capital avant l'emploi. D'autres jugent logique qu'un texte de 1789 aussi précis sur l'indemnisation entraîne un contrôle plus strict qu'un choix de politique économique, par nature plus discutable.

Comment utiliser la décision Nationalisations dans une copie

Dans un cas pratique de droit commercial, cette décision sert de référence chaque fois qu'un énoncé oppose une entreprise à une mesure de l'État qui restreint son activité, par exemple une réglementation, un monopole ou le refus d'une autorisation.

Tu mets en balance la liberté d'entreprendre et l'intérêt général invoqué par l'État, comme le fait le Conseil. Tu vérifies ensuite que l'appréciation de cet intérêt général ne repose sur aucune erreur manifeste, c'est-à-dire sur aucune erreur grossière. Tu retrouves toute la méthode sur ma page sur le cas pratique.

Dans une dissertation sur les rapports entre l'État et l'économie, cette décision te sert de point de départ. Tu montres qu'elle crée la liberté d'entreprendre tout en la soumettant d'emblée à un contrôle très souple, puis tu prolonges avec la décision sur les privatisations de 1986.

Dans un commentaire de décision, tu mets en avant la différence entre le contrôle restreint sur le principe et le contrôle strict sur l'indemnisation. Cette nuance montre au correcteur que tu as compris la décision, au-delà de sa date. Ma page sur la fiche d'arrêt détaille l'étape qui précède toujours le commentaire rédigé.

Les erreurs à éviter avec la décision Nationalisations

• Décision ou arrêt. Le Conseil constitutionnel rend des décisions. Le mot arrêt est réservé aux juridictions judiciaires (Cour de cassation, cours d'appel) et administratives (Conseil d'État, cours administratives d'appel).
• L'étendue de la censure. Le principe des nationalisations est bien validé, mais les articles censurés sur l'indemnisation sont déclarés inséparables du reste du texte. En pratique, la loi du 18 décembre 1981 ne peut donc pas être promulguée du tout. Le gouvernement doit alors faire voter une loi entièrement nouvelle.
• L'erreur manifeste et la proportionnalité. En 1982, le Conseil se limite à vérifier l'absence d'erreur grossière du législateur. Le contrôle de proportionnalité, qui compare précisément les moyens employés et le but poursuivi, se développera seulement plus tard dans certains contentieux économiques.
• Les décisions du 16 janvier et du 11 février 1982. La première bloque la promulgation de la loi initiale. La seconde (n° 82-139 DC), rendue sur la loi nouvelle, la déclare cette fois entièrement conforme à la Constitution.

Questions fréquentes