La décision Loi référendaire expliquée simplement (CC, 6 novembre 1962)

L'essentiel en une phrase

Dans sa décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962, le Conseil constitutionnel se déclare incompétent pour contrôler la loi sur l'élection du président de la République au suffrage universel direct, adoptée par référendum le 28 octobre 1962.

Il juge que l'article 61 de la Constitution vise seulement les lois votées par le Parlement. Les lois adoptées directement par le peuple en restent donc exclues, parce qu'elles expriment la souveraineté nationale, c'est-à-dire le pouvoir suprême qui appartient au peuple.

En copie, beaucoup d'étudiants pensent que cette décision juge l'élection du président au suffrage universel direct.

En réalité, le Conseil refuse seulement d'exercer son contrôle et laisse cette question de côté. Ce refus, avec la raison qu'il donne, fait de cette décision une étape de ton cours de droit constitutionnel L1.

La crise de 1962 et l'article 11

Au début des années 1960, la Ve République traverse une période agitée. La guerre d'Algérie vient de se terminer avec les accords d'Évian de mars 1962, et de Gaulle a survécu de peu, le 22 août 1962, à un attentat organisé par l'OAS au Petit-Clamart.

Ce contexte explique pourquoi de Gaulle veut rendre les institutions plus stables. Il veut en effet que le président tienne son pouvoir directement du peuple, sans dépendre des partis.

De Gaulle veut donc faire élire le président de la République au suffrage universel direct. À l'époque, un collège de grands électeurs, composé surtout d'élus, l'élit encore. Ce changement modifie l'article 6 de la Constitution, donc il touche à la Constitution elle-même.

Or la Constitution prévoit une procédure pour se réviser elle-même, celle de l'article 89. Les deux chambres du Parlement doivent d'abord voter le même texte, avant un référendum de confirmation. Le Sénat, présidé par Gaston Monnerville, est hostile au projet et pourrait bloquer ce vote.

De Gaulle choisit alors une autre voie, l'article 11 de la Constitution, qui lui permet de soumettre directement un texte au référendum, sans vote préalable du Parlement.

Monnerville dénonce ce choix comme une « forfaiture », un mot très fort qui désigne le fait de trahir les devoirs de sa fonction. Pour lui, de Gaulle utilise l'article 11 pour éviter l'article 89. Il révise donc la Constitution sans suivre la procédure que la Constitution elle-même impose pour sa révision.

La tension politique monte vite. Le 5 octobre 1962, l'Assemblée nationale vote une motion de censure contre le gouvernement de Georges Pompidou, c'est-à-dire un vote qui oblige le gouvernement à démissionner. Sous la Ve République, une telle motion a pourtant très rarement abouti. Pompidou démissionne donc, et de Gaulle dissout l'Assemblée le 9 octobre.

Le référendum a lieu malgré tout le 28 octobre 1962, et le « oui » l'emporte avec 62,25 % des suffrages exprimés. L'abstention dépasse pourtant 23 %, si bien que la victoire est nette sans être écrasante.

Monnerville saisit alors le Conseil constitutionnel, sur le fondement de l'article 61, pour faire contrôler la loi issue de ce référendum.

Pourquoi le Conseil constitutionnel s'est-il déclaré incompétent ?

Le Conseil constitutionnel se déclare incompétent parce que, selon lui, l'article 61 de la Constitution vise seulement les lois votées par le Parlement. Les lois adoptées directement par le peuple échappent donc à son contrôle.

Il tire cette distinction de l'esprit de la Constitution, c'est-à-dire du but de ses auteurs, plutôt que de ses mots exacts. Il laisse ainsi de côté la question que tout le monde attend, à savoir si de Gaulle avait le droit d'utiliser l'article 11 pour réviser la Constitution. Il s'en explique dans un considérant, un paragraphe de la décision qui commence par « Considérant que », devenu l'un des plus commentés du droit constitutionnel français.

Le Conseil part d'un constat. L'article 61 ne dit pas s'il vise toutes les lois ou seulement celles votées par le Parlement.

Face à ce silence, il cherche l'esprit du texte et se présente comme un « organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics ». Autrement dit, son rôle consiste à vérifier que chaque institution reste dans ses compétences. Le contrôle de ce que le peuple a décidé sort donc de sa mission.

Il en tire une conclusion directe. Une loi votée par les députés et les sénateurs entre dans son contrôle. En revanche, une loi adoptée par le peuple lui-même en sort, parce qu'elle est « l'expression directe de la souveraineté nationale ».

Le Conseil appuie ensuite cette lecture sur d'autres textes. Il relève d'abord que l'article 60 de la Constitution lui donne un rôle limité en matière de référendum. Il veille à la régularité du vote, mais il ne contrôle pas ensuite le contenu du texte adopté.

Ensuite, l'article 11 lui-même ne prévoit aucun contrôle entre le vote du peuple et la promulgation du texte par le président.

Enfin, les articles 17 et 23 de l'ordonnance organique du 7 novembre 1958, le texte qui organise le fonctionnement du Conseil, visent eux aussi seulement les lois adoptées par le Parlement. Le Conseil conclut donc qu'il n'a pas compétence pour se prononcer sur la demande du président du Sénat.

Maastricht, 2003 et le référendum d'initiative partagée

Le Conseil a repris cette solution trente ans plus tard, dans sa décision du 23 septembre 1992 sur la loi autorisant la ratification du traité de Maastricht. Cette loi avait elle aussi été adoptée par référendum, le 20 septembre 1992.

Saisi à nouveau d'une loi adoptée par référendum, le Conseil se déclare incompétent pour la même raison. Cette loi est, elle aussi, l'expression directe de la souveraineté nationale.

En 2003, le Conseil va plus loin. Dans sa décision du 26 mars 2003 sur l'organisation décentralisée de la République, il refuse aussi de contrôler les lois constitutionnelles, c'est-à-dire les lois qui révisent la Constitution, adoptées ici par le Parlement réuni en Congrès.

Il juge que la Constitution ne lui donne nulle part le pouvoir de contrôler une révision constitutionnelle, que ce soit à l'article 61, à l'article 89 ou dans une autre disposition.

Le raisonnement de 1962 s'étend ainsi au pouvoir constituant, c'est-à-dire au pouvoir de changer la Constitution. Que le peuple l'exerce par référendum ou que le Parlement l'exerce en Congrès, le Conseil constitutionnel ne le contrôle pas.

Il existe pourtant une exception récente. Le référendum d'initiative partagée a été inscrit à l'article 11 par la révision de 2008 et mis en œuvre à partir de 2015. Il permet à des parlementaires, soutenus par des électeurs, de proposer une loi soumise au référendum.

Quand une proposition de loi suit cette procédure, le Conseil constitutionnel doit la contrôler avant même qu'elle soit soumise au vote du peuple.

La jurisprudence de 1962 reste donc le principe, mais elle connaît désormais cette exception.

La critique doctrinale

Cette décision divise la doctrine depuis plus de soixante ans. Tu as intérêt à connaître les deux positions pour nuancer ta copie.

En faveur de la solution, le premier argument porte sur la légitimité démocratique. L'article 3 de la Constitution prévoit en effet que la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum.

Dans cette logique, le Conseil constitutionnel, dont les membres ne sont pas élus, ne devrait pas pouvoir annuler un choix exprimé directement par le peuple.

Le constitutionnaliste Louis Favoreu a développé cette idée d'un Conseil qui règle les relations entre les pouvoirs publics, sans se placer au-dessus du peuple. Il reprend ainsi la formule même du considérant de 1962, qui présente le Conseil comme un « organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics ».

Contre la solution, les critiques relèvent une question que le Conseil laisse complètement de côté.

Une partie de la doctrine constitutionnelle, dont Jean Rivero, a reproché à de Gaulle d'avoir contourné l'article 89. Selon ces auteurs, il a détourné l'article 11 de son but pour réviser la Constitution sans vote du Parlement.

Comme le Conseil se juge incompétent avant d'examiner cette question, il ne dit jamais si ce procédé était régulier. Il constate seulement que le texte vient du peuple. Pour ses critiques, il accepte donc indirectement que l'on contourne la procédure de révision, dès lors que le peuple a voté.

Au final, aucun juge ne vérifie si la procédure choisie pour réviser la Constitution par référendum était régulière, et cette question reste discutée aujourd'hui en droit constitutionnel.

Comment utiliser cette décision dans une copie

Cette décision ne s'utilise pas de la même manière selon l'exercice.

Dans une dissertation. Tu la cites dès que le sujet porte sur les limites du contrôle de constitutionnalité ou sur la souveraineté du peuple. Elle sert aussi dans les sujets sur la révision de la Constitution.

Pour t'entraîner, la page TD de droit constitutionnel L1 corrigé propose une dissertation complète sur le référendum législatif, où cette décision soutient la première partie du plan.

Elle se combine bien avec la décision Liberté d'association de 1971 et la décision IVG de 1975, pour montrer comment le Conseil constitutionnel fixe lui-même l'étendue de son contrôle. En 1971, il élargit le bloc de constitutionnalité, alors qu'en 1975, il refuse de contrôler la loi au regard des traités.

La décision de 1962 ajoute une autre limite, puisque le Conseil refuse de contrôler ce que le peuple a décidé. Ma fiche de droit constitutionnel L1 reprend ces grandes décisions, avec la méthode de la dissertation.

Dans un commentaire de décision. Si tu commentes cette décision elle-même, l'essentiel de ton commentaire porte sur le considérant de principe et sur l'idée d'organe régulateur. L'élection présidentielle ne sert alors que de contexte.

Si tu commentes une autre décision sur le pouvoir constituant, tu pars de la décision de 1962 puis de ses suites en 1992 et en 2003. La page méthode de la fiche d'arrêt, qui vaut aussi pour une décision du Conseil constitutionnel, t'aide à préparer ce travail.

Dans un cas pratique. Cette décision sert rarement, car elle concerne les pouvoirs du Conseil et ne tranche aucun litige entre particuliers.

Elle reste toutefois utile pour répondre à une question sur les pouvoirs du Conseil constitutionnel ou sur la procédure de révision de la Constitution. Toutes les grandes décisions de L1 se trouvent aussi dans les fiches d'arrêt disponibles en accès libre.

Les erreurs à éviter

• Présenter la décision comme une décision sur la compétence du Conseil. Le Conseil laisse de côté l'élection du président au suffrage universel et fixe les limites de son propre contrôle.
• Distinguer l'incompétence de la validation. En se déclarant incompétent, le Conseil refuse d'examiner la loi. Il ne l'approuve donc pas, et il ne la rejette pas non plus.
• Retenir les deux dates. Le référendum a lieu le 28 octobre 1962, et la décision est rendue le 6 novembre 1962. Beaucoup de copies confondent ces deux dates.
• Mentionner l'exception du référendum d'initiative partagée. L'incompétence de 1962 reste le principe, mais depuis 2015, le Conseil contrôle les propositions de loi soumises à cette procédure.
• Expliquer pourquoi le Conseil se déclare incompétent. La seule phrase « le Conseil s'est déclaré incompétent » ne montre pas que tu as compris la décision. Ta copie doit donner la raison, à savoir la différence entre une loi votée par le Parlement et une loi adoptée par le peuple.

Questions fréquentes