La décision Loi référendaire expliquée simplement (CC, 6 novembre 1962)

L'essentiel en une phrase

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962, s'est déclaré incompétent pour contrôler la loi sur l'élection du président de la République au suffrage universel direct, adoptée par référendum le 28 octobre 1962. Il a jugé que l'article 61 de la Constitution ne vise que les lois votées par le Parlement, et non celles adoptées directement par le peuple, qui expriment la souveraineté nationale.

Le piège classique en copie est de croire que cette décision porte sur le fond du texte, à savoir l'élection du président au suffrage universel. Son apport réel est ailleurs. Le Conseil ne dit rien sur cette question. Il se contente de refuser d'exercer son contrôle. Ce refus, et sa justification, font de cette décision un jalon de ton cours de droit constitutionnel L1.

Le contexte : la crise de 1962 et l'article 11

Le début des années 1960 est une période agitée pour la jeune Ve République. La guerre d'Algérie vient de se terminer avec les accords d'Évian de mars 1962, et de Gaulle a survécu de peu, le 22 août 1962, à un attentat organisé par l'OAS à Petit-Clamart. Ce contexte compte, car il éclaire sa volonté de stabiliser durablement les institutions en liant directement le président au peuple, sans passer par les partis.

De Gaulle veut faire élire le président de la République au suffrage universel direct, alors qu'il est encore élu à l'époque par un collège de grands électeurs. Ce changement touche à l'article 6 de la Constitution, donc à une matière constitutionnelle. Or la Constitution prévoit une procédure précise pour ça, l'article 89, qui exige un vote des deux chambres du Parlement en termes identiques avant tout référendum de confirmation. Le Sénat, présidé par Gaston Monnerville, est hostile au projet et pourrait bloquer ce vote.

De Gaulle choisit alors une autre voie, l'article 11 de la Constitution, qui lui permet de soumettre directement un texte au référendum populaire, sans vote parlementaire préalable. Monnerville dénonce ce choix comme une « forfaiture », un mot fort qui désigne la trahison des devoirs attachés à sa charge. Pour lui, contourner l'article 89 par l'article 11 revient à réviser la Constitution en dehors de la procédure que la Constitution elle-même impose pour sa propre révision.

La tension politique monte vite. Le 4 octobre 1962, l'Assemblée nationale vote une motion de censure contre le gouvernement de Georges Pompidou, l'une des rares de toute la Ve République à avoir abouti. Pompidou démissionne, et de Gaulle dissout l'Assemblée le 9 octobre. Le référendum a lieu malgré tout le 28 octobre 1962, et le « oui » l'emporte à 62,25 % des suffrages exprimés, avec une abstention qui dépasse 23 %, ce qui nuance l'idée d'un plébiscite écrasant. Monnerville saisit alors le Conseil constitutionnel, sur le fondement de l'article 61, pour faire contrôler la loi issue de ce référendum.

Pourquoi le Conseil constitutionnel s'est-il déclaré incompétent ?

Le Conseil constitutionnel se déclare incompétent parce que l'article 61 de la Constitution ne vise, selon lui, que les lois votées par le Parlement, et non celles adoptées directement par le peuple. Cette distinction, qu'il tire de l'esprit de la Constitution plutôt que de sa lettre, le pousse à écarter la question de fond que tout le monde attend, à savoir si de Gaulle pouvait légalement emprunter l'article 11 pour réviser la Constitution. Il l'explique dans un considérant devenu l'un des plus commentés du droit constitutionnel français.

Décortiquons cette phrase, car chaque étape du raisonnement compte. Le Conseil part d'un constat : le texte de l'article 61 ne précise pas s'il vise toutes les lois ou seulement celles votées par le Parlement. Pour combler ce silence, il cherche l'esprit du texte plutôt que sa lettre, et se définit comme un « organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics », c'est-à-dire une institution chargée de vérifier que les pouvoirs publics respectent leurs compétences respectives, et non un censeur du peuple. Il en tire une conclusion directe. Une loi votée par les députés et les sénateurs entre dans son contrôle. Une loi adoptée par le peuple lui-même, parce qu'elle est « l'expression directe de la souveraineté nationale », y échappe.

Le Conseil appuie ensuite cette lecture sur d'autres textes, pour montrer qu'elle ne sort pas de nulle part. Il relève d'abord que l'article 60 de la Constitution confie au Conseil un rôle limité en matière de référendum, celui de veiller à sa régularité, et non de contrôler son contenu après coup. L'article 11 lui-même, ensuite, ne prévoit aucune étape de contrôle entre le vote du peuple et la promulgation du texte par le président. L'ordonnance organique du 7 novembre 1958, enfin, dont les articles 17 et 23 ne visent, eux non plus, que les lois adoptées par le Parlement, vient appuyer cette lecture. Le dispositif final est clair : le Conseil constitutionnel n'a pas compétence pour se prononcer sur la demande du président du Sénat.

La portée : Maastricht, 2003 et le référendum d'initiative partagée

Cette jurisprudence de 1962 s'est prolongée. Le Conseil l'a reprise à l'identique trente ans plus tard, dans sa décision du 23 septembre 1992 sur le traité de Maastricht, ratifié lui aussi par référendum le 20 septembre 1992. Face à une nouvelle demande de contrôle d'une loi référendaire, le Conseil répond de la même façon, en se déclarant incompétent pour la même raison, l'expression directe de la souveraineté nationale.

La logique va même plus loin en 2003. Dans sa décision du 26 mars 2003 sur l'organisation décentralisée de la République, le Conseil étend son incompétence aux lois constitutionnelles elles-mêmes, celles adoptées par le Parlement réuni en Congrès. Il juge qu'il ne tient ni de l'article 61, ni de l'article 89, ni d'aucune autre disposition de la Constitution le pouvoir de contrôler une révision constitutionnelle. Le raisonnement de 1962 se prolonge ainsi dans une idée plus large, le pouvoir constituant, qu'il s'exprime par le peuple ou par le Parlement réuni en Congrès, échappe au contrôle du Conseil constitutionnel.

Une nuance mérite d'être connue pour être à jour. Depuis la réforme du référendum d'initiative partagée, inscrite à l'article 11 par la révision de 2008 et mise en œuvre à partir de 2015, une exception existe. Quand une proposition de loi passe par cette procédure particulière, le Conseil constitutionnel exerce un contrôle obligatoire avant même que le texte soit soumis au vote populaire. La jurisprudence de 1962 reste donc le principe, mais elle n'est plus totalement absolue sur ce point précis. Pour comprendre où cette architecture institutionnelle s'insère plus largement, l'article sur la séparation des pouvoirs donne le cadre d'ensemble.

La critique doctrinale

Cette décision divise depuis plus de soixante ans, et les deux lectures méritent d'être connues pour nuancer ta copie.

En faveur de la solution, l'argument tient à la légitimité démocratique. L'article 3 de la Constitution pose que la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l'exerce aussi bien par ses représentants que par la voie du référendum. Dans cette logique, un organe non élu comme le Conseil constitutionnel ne devrait pas pouvoir invalider un choix exprimé directement par le peuple. Le constitutionnaliste Louis Favoreu a théorisé ce rôle du Conseil comme celui d'un régulateur de l'activité des pouvoirs publics entre eux, et non d'un censeur placé au-dessus du peuple souverain. Cette lecture s'accorde avec le considérant de 1962, qui reprend presque mot pour mot cette même formule.

Contre la solution, la critique porte sur un paradoxe que le Conseil élude complètement. Une partie de la doctrine constitutionnelle, dont Jean Rivero, a reproché à de Gaulle d'avoir contourné l'article 89 en utilisant l'article 11 à une fin qui n'était pas la sienne, celle de réviser la Constitution sans passer par le vote du Parlement. Le Conseil, en se jugeant incompétent avant même d'examiner cette question, ne dit jamais si le procédé était régulier. Il se contente de constater que le texte vient du peuple, ce qui, pour ses critiques, revient à valider indirectement un contournement de procédure au nom d'une légitimité qu'on ne discute plus une fois le vote populaire acquis. Aucun juge, en définitive, ne contrôle jamais la régularité de la procédure choisie pour faire adopter une révision constitutionnelle par référendum, et ce point reste sensible dans le droit constitutionnel français d'aujourd'hui.

Comment utiliser cette décision dans une copie

Connaître la décision ne suffit pas. Il faut savoir la placer au bon endroit selon l'exercice.

Dans une dissertation. Cette décision est incontournable dès que le sujet touche aux limites du contrôle de constitutionnalité, à la souveraineté du peuple, ou à la révision de la Constitution. Elle se cite utilement aux côtés de la décision Liberté d'association de 1971 et de la décision IVG de 1975 pour montrer trois visages du même Conseil constitutionnel dans la même décennie. Il étend le bloc de constitutionnalité en 1971 et limite son pouvoir face aux traités en 1975. Cette décision de 1962 ajoute une troisième limite, celle de son pouvoir face au peuple. Pour la méthode complète de la dissertation, le guide sur la fiche de droit constitutionnel L1 reprend tous les réflexes à avoir.

Dans un commentaire de décision. Si tu commentes cette décision elle-même, l'essentiel de ton commentaire porte sur le considérant de principe et sur la notion d'organe régulateur, et non sur l'élection présidentielle en tant que telle. Si tu commentes une autre décision sur le pouvoir constituant, cette décision de 1962 sert de point de départ, avec son prolongement de 1992 et de 2003. Pour la méthode du commentaire, retrouve les étapes sur la page méthode de la fiche d'arrêt, qui vaut aussi pour une décision du Conseil constitutionnel.

Dans un cas pratique. Cette décision n'est en général pas directement mobilisable dans un cas pratique, parce qu'elle ne pose pas de règle de fond applicable à un litige entre particuliers. Elle reste toutefois utile pour situer une question sur les pouvoirs du Conseil constitutionnel ou sur la procédure de révision constitutionnelle. Pour réviser toutes les grandes décisions à connaître en L1, retrouve l'ensemble des fiches d'arrêt disponibles en accès libre.

Les erreurs à éviter

• Croire que la décision porte sur le fond du texte. Le Conseil ne dit rien sur l'élection du président au suffrage universel. Son apport est la délimitation de sa propre compétence.
• Confondre incompétence et validation. Se déclarer incompétent revient à refuser d'exercer un contrôle, une troisième réponse, distincte de l'approbation et du rejet de la loi.
• Oublier la date exacte. Le référendum a eu lieu le 28 octobre 1962. La décision a été rendue le 6 novembre 1962. Les confondre est une faute fréquente en copie.
• Présenter l'incompétence de 1962 comme absolue et définitive. Elle reste le principe, mais le référendum d'initiative partagée y apporte une exception depuis 2015.
• Citer la décision sans expliquer le raisonnement. Recopier « le Conseil s'est déclaré incompétent » ne montre presque aucune compréhension du raisonnement. Le correcteur attend que tu montres pourquoi, à savoir la distinction entre loi votée par le Parlement et loi adoptée par le peuple.

Questions fréquentes