L'arrêt Benjamin expliqué simplement

L'essentiel en une phrase

L'arrêt Benjamin a été rendu le 19 mai 1933 par le Conseil d'État, en formation de Section. Il pose une règle qui commande tout le droit de la police administrative. Une autorité de police peut limiter une liberté pour protéger l'ordre public, mais seulement si sa mesure est nécessaire et qu'aucune mesure moins sévère ne suffisait. Le maire de Nevers avait interdit une conférence par peur de troubles. Le Conseil d'État annule l'interdiction, car le maire pouvait maintenir l'ordre avec un simple service de police au lieu de tout interdire.

Les faits, la conférence interdite à Nevers

René Benjamin est un écrivain connu de l'époque, prix Goncourt 1915 pour son roman Gaspard. Il donne aussi des conférences littéraires en province. En 1930, il doit en tenir plusieurs à Nevers, dont une sur « Deux auteurs comiques, Courteline et Sacha Guitry ».

Dans ses conférences, Benjamin a l'habitude de se moquer des instituteurs. Les syndicats d'instituteurs de Nevers, visés par ces moqueries, annoncent qu'ils viendront manifester contre lui. Le maire craint alors que la venue de Benjamin et la manifestation prévue ne dégénèrent. Pour éviter le trouble, il prend la solution la plus radicale, il interdit les conférences.

Il y a en réalité deux arrêtés, ce qui explique que l'affaire porte deux numéros. Un premier arrêté interdit la conférence publique. Quand Benjamin tente de la transformer en réunion privée pour échapper à l'interdiction, le maire prend un second arrêté qui interdit aussi la réunion privée. Benjamin attaque les deux devant le Conseil d'État, au nom de la liberté de réunion garantie par les lois du 30 juin 1881 et du 28 mars 1907.

Le problème de droit

La question posée au Conseil d'État est la suivante. Une autorité de police peut-elle interdire une réunion au seul motif qu'elle redoute des troubles, ou doit-elle d'abord chercher si l'ordre peut être maintenu par une mesure moins sévère ?

Tout l'enjeu est là. Le maire a bien le devoir de protéger l'ordre public, personne ne le conteste. Mais en face, il y a une liberté reconnue par la loi, la liberté de réunion. Le juge doit donc dire si le maire peut sacrifier cette liberté dès qu'un risque apparaît, ou s'il doit la respecter le plus possible et n'y toucher qu'en dernier recours.

La solution et le considérant à connaître

Le Conseil d'État annule les deux arrêtés du maire pour excès de pouvoir. Il reconnaît qu'il existait bien un risque de trouble, mais il juge que ce risque n'était pas assez grave pour justifier une interdiction totale. Le maire pouvait maintenir l'ordre autrement, en mettant en place un service de police autour de la conférence.

Deux phrases de l'arrêt sont à connaître. La première pose le principe de conciliation, la seconde montre le contrôle concret du juge. Citer la première dans une copie prouve tout de suite au correcteur que tu maîtrises la mécanique de la police administrative.

La version courte que tu apprends par cœur s'arrête souvent à « avec le respect de la liberté de réunion ». La fin sur les deux lois est dans le texte officiel, donc tu peux la citer en entier si tu veux montrer ta précision. Maintenant, la seconde phrase, celle qui contient tout l'apport.

Lis bien cette phrase. Le juge ne dit pas qu'il n'y avait aucun risque. Il dit que le risque n'était pas assez grave pour qu'on ne puisse pas faire moins que tout interdire. C'est cette nuance qui fait l'arrêt, et c'est elle que les copies ratent.

Le raisonnement du juge, étape par étape

Le Conseil d'État déroule un raisonnement en trois temps qu'on retrouve dans tous les arrêts de police après 1933.

Premier temps, la liberté est la règle. Le point de départ est un principe libéral, posé par le commissaire du gouvernement Corneille dès 1917, la liberté est la règle et la restriction de police l'exception. C'est à l'administration de prouver que sa mesure est justifiée, et non au citoyen de prouver qu'il a le droit d'être libre.

Deuxième temps, la conciliation. Le maire doit protéger l'ordre, mais ce pouvoir n'est pas absolu. Il doit le concilier avec la liberté de réunion. Les deux exigences sont mises sur la balance, aucune n'écrase l'autre par principe.

Troisième temps, le test de nécessité. Le juge se demande si le maire pouvait atteindre le même but, le maintien de l'ordre, par une mesure moins sévère que l'interdiction. La réponse est oui, un service d'ordre suffisait à encadrer la manifestation des syndicats tout en laissant la conférence se tenir. Puisqu'une solution moins attentatoire existait et suffisait, l'interdiction était disproportionnée, donc illégale.

Avec ce raisonnement, le juge passe d'un contrôle léger à un contrôle maximum, aussi appelé contrôle de proportionnalité. Au lieu de vérifier seulement que la mesure vise bien l'ordre public, il pèse l'atteinte à la liberté face au trouble réellement évité. C'est le contrôle le plus exigeant qu'il exerce sur l'administration.

La portée, le berceau du contrôle de proportionnalité

Voici le point qui valorise une copie et que la plupart des étudiants ignorent. Le contrôle de proportionnalité ne naît pas en 1971 avec la théorie du bilan de l'arrêt Ville Nouvelle Est. Il naît ici, en matière de police, dès 1933 avec Benjamin. La police est le terrain d'origine de ce contrôle, pas un domaine où il serait arrivé en retard. Le dire en commentaire ou en dissertation montre que tu comprends l'histoire de la matière, pas seulement la fiche d'arrêt.

Après Benjamin, le juge a étendu et précisé ce contrôle. L'arrêt Société des films Lutétia de 1959 fait entrer la moralité publique dans l'ordre public, mais seulement en présence de circonstances locales particulières. L'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge de 1995, sur le lancer de nain, fait entrer la dignité de la personne humaine dans l'ordre public, cette fois sans condition locale et même contre le consentement de la personne.

Aujourd'hui, le Conseil d'État utilise une formule en trois mots, une mesure de police doit être « nécessaire, adaptée et proportionnée », reprise notamment dans l'arrêt Association pour la promotion de l'image de 2011. C'est la même grille que celle du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne des droits de l'homme. Reprendre ce triptyque dans ta copie, c'est parler la langue actuelle du juge.

Le triple test à utiliser dans un cas pratique

Connaître l'arrêt ne suffit pas, il faut savoir le dérouler. Face à une mesure de police dans un cas pratique, tu vérifies toujours les trois mêmes conditions. Elles sont cumulatives, donc il suffit qu'une seule manque pour que la mesure soit illégale.

Condition	La question que tu te poses
Nécessité	La mesure répond-elle à un trouble réel et assez grave à l'ordre public ?
Adaptation	Est-elle appropriée au trouble visé, répond-elle vraiment au problème posé ?
Proportionnalité	Ne va-t-elle pas au-delà du nécessaire, existait-il une mesure moins attentatoire à la liberté ?

Pour t'aider à rédiger, voici la majeure que tu peux poser presque telle quelle dans une copie, puis adapter aux faits.

Un dernier réflexe, le juge apprécie toujours la mesure au regard des circonstances de temps et de lieu. La même interdiction peut être légale dans une commune et illégale dans une autre. Tu raisonnes donc sur les faits précis de ton cas, pas sur une règle abstraite. Tout le programme de droit administratif L2 est repris de cette façon, notion par notion et arrêt par arrêt, dans ma fiche de droit administratif L2, et la méthode complète de l'exercice est sur ma page méthode du cas pratique.

Trois distinctions à maîtriser autour de Benjamin

Police administrative et police judiciaire. Le seul critère est le but. La police administrative est préventive, elle veut éviter un trouble à venir, et elle relève du juge administratif. La police judiciaire est répressive, elle intervient après une infraction pour en trouver l'auteur, et elle relève du juge judiciaire. Une même opération peut basculer de l'une à l'autre quand l'infraction se produit.

Police générale et police spéciale. La police générale vise l'ordre public dans son ensemble, et le maire, le préfet ou le Premier ministre la tiennent de leur seule fonction, sans texte. La police spéciale vise un objet précis confié par un texte particulier, comme le cinéma ou les étrangers. Le piège classique, face à une police spéciale, le maire ne peut en principe pas ajouter sa propre interdiction au titre de sa police générale.

L'ordre public et ses composantes. La trilogie de base, posée par l'article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales, réunit la sécurité, la tranquillité et la salubrité. La jurisprudence y a ajouté la moralité publique avec Films Lutétia, puis la dignité humaine avec Morsang-sur-Orge. Pour réviser les autres arrêts de la matière, tu peux lire ma fiche sur l'arrêt Blanco, l'arrêt qui fonde le droit administratif.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Benjamin

• Croire que le contrôle de proportionnalité naît en 1971. C'est l'erreur la plus fréquente. Il naît en matière de police dès 1933 avec Benjamin. L'arrêt Ville Nouvelle Est de 1971 ne fait que l'étendre à l'expropriation, avec la théorie du bilan.
• Dire que Benjamin est rendu en Assemblée. Il est rendu en Section. C'est Morsang-sur-Orge, en 1995, qui est rendu en Assemblée.
• Croire que le juge a dit qu'il n'y avait aucun risque. Le juge reconnaît le risque, mais le trouve trop léger pour justifier une interdiction totale. Toute la nuance est là.
• Oublier qu'une interdiction générale et absolue est presque toujours illégale. L'administration doit préférer la mesure la moins gênante, limitée dans le temps, l'espace et les activités visées.

Questions fréquentes