L'arrêt Benjamin expliqué simplement

Ce que décide cet arrêt

L'arrêt Benjamin a été rendu le 19 mai 1933 par le Conseil d'État, en formation de Section. Sa règle s'applique encore aujourd'hui à toute la police administrative.

Une autorité de police peut limiter une liberté pour protéger l'ordre public, mais seulement si sa mesure est nécessaire et qu'aucune mesure moins sévère ne suffisait.

Le maire de Nevers avait interdit une conférence par peur de troubles. Le Conseil d'État annule l'interdiction, car le maire pouvait maintenir l'ordre avec un simple service de police au lieu de tout interdire.

Les faits, deux conférences interdites à Nevers

Au début de l'année 1930, le Syndicat d'initiative de Nevers, une association chargée d'animer la ville et d'y attirer du public, organise des galas littéraires. Il inscrit à leur programme l'écrivain René Benjamin, prix Goncourt 1915 pour son roman Gaspard, qui doit parler de « Deux auteurs comiques, Courteline et Sacha Guitry ». Le Syndicat d'initiative est donc l'organisateur, et Benjamin le conférencier invité.

Or Benjamin a l'habitude de se moquer des instituteurs dans ses conférences. Les syndicats d'instituteurs, visés par ces moqueries, annoncent alors qu'ils viendront manifester contre sa venue. Le maire de Nevers craint que la conférence et la contre-manifestation finissent en affrontements dans la rue.

Le 24 février 1930, le maire prend donc un premier arrêté qui interdit la conférence. Il s'appuie sur l'article 97 de la loi municipale du 5 avril 1884, qui le charge de maintenir l'ordre dans la commune. Les organisateurs maintiennent pourtant une conférence en la présentant comme une réunion privée, sur invitation. Le 11 mars 1930, le maire prend alors un second arrêté qui l'interdit aussi. Les deux arrêtés reposent sur le même motif, puisque le maire estime que la seule venue de Benjamin à Nevers est de nature à troubler l'ordre public. Le Conseil d'État relèvera d'ailleurs que les deux conférences, inscrites au programme des galas, avaient l'une comme l'autre le caractère de conférences publiques.

Juridiquement, une conférence ouverte au public est en effet une réunion publique. La loi du 30 juin 1881 garantit la liberté de réunion, et la loi du 28 mars 1907 a supprimé l'obligation de déclarer la réunion à l'avance. En 1930, n'importe qui peut donc organiser une conférence publique sans demander l'autorisation du maire. Benjamin et le Syndicat d'initiative estiment ainsi que le maire leur a retiré une liberté que la loi leur garantit, et ils demandent l'annulation des deux arrêtés.

La procédure, un recours direct devant le Conseil d'État

Benjamin et le Syndicat d'initiative forment un recours pour excès de pouvoir, c'est-à-dire un recours qui demande au juge d'annuler une décision administrative illégale. À l'époque, les tribunaux administratifs n'existent pas encore, puisqu'ils datent de 1953. Le Conseil d'État juge donc directement l'affaire, sans procès préalable devant un autre juge. Leurs requêtes et leurs mémoires, les écrits qui développent leurs arguments, sont enregistrés les 28 avril, 5 mai et 16 décembre 1930.

La Société des gens de lettres, l'association qui défend les écrivains, présente elle aussi une requête qui demande la même annulation pour les mêmes raisons. Le Conseil d'État la traite comme une intervention, c'est-à-dire la démarche d'une personne qui se joint au procès pour soutenir l'une des parties. Il l'admet, car la Société a intérêt à l'annulation des arrêtés.

Comme il y a deux arrêtés, l'affaire porte deux numéros de requête (17413 et 17520). Les deux requêtes posent cependant la même question, donc le Conseil d'État les joint pour les juger ensemble par une seule décision. Il statue en Section, une formation solennelle réservée aux affaires importantes, le 19 mai 1933, sur les conclusions du commissaire du gouvernement Michel.

Les arguments des parties, l'ordre public ou la liberté de réunion

Pour Benjamin et le Syndicat d'initiative, les arrêtés violent d'abord la liberté de réunion garantie par les lois du 30 juin 1881 et du 28 mars 1907. En effet, ces lois permettent de tenir une conférence publique sans autorisation, si bien que la réunion reste la règle. Le maire ne peut donc l'interdire que si l'ordre public l'exige. Or, selon les requérants, une conférence littéraire sur deux auteurs comiques ne justifiait pas qu'on supprime cette liberté, et les arrêtés sont par conséquent entachés d'excès de pouvoir.

Les requérants soulèvent aussi un second moyen, tiré du détournement de pouvoir. Une autorité commet un détournement de pouvoir quand elle utilise un pouvoir dans un autre but que celui pour lequel la loi le lui confie, par exemple quand un maire se sert de sa police pour faire taire un adversaire plutôt que pour protéger la sécurité des rues. L'arrêt ne détaille pas ce moyen, et le Conseil d'État ne l'examine pas, car le premier suffit à annuler les arrêtés.

Le maire de Nevers défend ses arrêtés avec le motif que l'arrêt rapporte. En effet, l'article 97 de la loi du 5 avril 1884 le charge de maintenir l'ordre dans la commune. Or la venue de Benjamin à Nevers était, d'après lui, de nature à troubler l'ordre public, à cause de la manifestation annoncée par les instituteurs. La police municipale sert à prévenir les troubles avant qu'ils se produisent, c'est pourquoi il estime qu'il pouvait interdire la conférence dès que le risque est apparu.

Le désaccord porte donc sur l'intensité du risque. Le maire raisonne comme si l'existence d'un risque suffisait à tout interdire. Les requérants soutiennent au contraire que la loi fait de la réunion la règle, de sorte qu'un risque ne justifie une interdiction que s'il est trop grave pour être contenu autrement.

Le problème de droit

Une autorité de police peut-elle interdire une réunion au seul motif qu'elle craint des troubles, ou doit-elle d'abord chercher si l'ordre peut être maintenu par une mesure moins sévère ?

Le maire a bien le devoir de protéger l'ordre public, et personne ne le conteste. Mais il doit aussi respecter la liberté de réunion, reconnue par la loi. Le juge doit donc dire si ce devoir autorise le maire à supprimer la liberté dès qu'un risque apparaît, ou s'il ne peut y toucher qu'en dernier recours.

La solution et le considérant à connaître

Le Conseil d'État annule les deux arrêtés du maire pour excès de pouvoir. Il reconnaît qu'il existait bien un risque de trouble, mais il juge que ce risque n'était pas assez grave pour justifier une interdiction totale. En effet, le maire pouvait maintenir l'ordre autrement, en mettant en place un service de police autour de la conférence.

Il faut connaître deux phrases de l'arrêt. La première pose le principe de conciliation, c'est-à-dire l'obligation pour le maire d'équilibrer le maintien de l'ordre public et le respect de la liberté. Dans une copie, elle sert de règle de départ dès qu'une mesure de police limite une liberté. La seconde montre ensuite comment le juge contrôle la mesure du maire.

La version courte qu'on apprend par cœur s'arrête souvent à « avec le respect de la liberté de réunion ». La mention des deux lois figure pourtant dans le texte officiel, donc tu peux citer la phrase en entier pour montrer au correcteur que tu connais le texte exact. La seconde phrase, elle, contient l'apport principal de l'arrêt.

Cette phrase montre que le juge mesure le risque de trouble et le trouve insuffisant. Une copie qui écrit que le juge nie tout risque se trompe donc sur l'arrêt.

Le raisonnement du juge, étape par étape

Le raisonnement du Conseil d'État suit trois étapes, qu'on retrouve dans tous les arrêts de police après 1933.

Premier temps, la liberté est la règle. Le point de départ est en effet un principe libéral, formulé dès 1917 par le commissaire du gouvernement Corneille, selon lequel la restriction de police reste l'exception. L'administration doit donc prouver que sa mesure est justifiée, alors que le citoyen n'a pas à prouver qu'il a le droit d'être libre.

Deuxième temps, la conciliation. Le maire doit protéger l'ordre, mais il doit exercer ce pouvoir en respectant la liberté de réunion. Le juge compare donc les deux exigences, et aucune ne l'emporte d'avance sur l'autre.

Troisième temps, le test de nécessité. Le juge se demande si le maire pouvait atteindre le même but, le maintien de l'ordre, par une mesure moins sévère que l'interdiction.

Ici, un service d'ordre suffisait à encadrer la manifestation des syndicats tout en laissant la conférence se tenir. Puisqu'une solution moins gênante pour la liberté suffisait, l'interdiction était disproportionnée, ce qui la rendait illégale.

Avec ce raisonnement, le juge passe d'un contrôle léger à un contrôle maximum, aussi appelé contrôle de proportionnalité. Au lieu de vérifier seulement que la mesure vise bien l'ordre public, il compare l'atteinte à la liberté au trouble réellement évité.

La portée, l'origine du contrôle de proportionnalité

Le contrôle de proportionnalité apparaît en matière de police, dès 1933 avec Benjamin. Beaucoup d'étudiants l'attribuent pourtant à la théorie du bilan de l'arrêt Ville Nouvelle Est, en 1971, donc une copie qui donne la bonne date montre au correcteur qu'elle connaît l'origine de ce contrôle.

Ce décalage s'explique par ce que le juge contrôle. En police, la mesure touche directement une liberté protégée par la loi, comme la liberté de réunion, donc le juge a vérifié très tôt si la mesure allait trop loin. En revanche, en expropriation, il a fallu attendre 1971 pour qu'il compare les avantages d'un projet d'utilité publique à ses inconvénients.

Après Benjamin, le juge a étendu et précisé ce contrôle. Ainsi, l'arrêt Société des films Lutétia de 1959 fait entrer la moralité publique dans l'ordre public, mais seulement en présence de circonstances locales particulières.

L'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge de 1995, sur le lancer de nain, fait entrer la dignité de la personne humaine dans l'ordre public, cette fois sans condition locale et même contre le consentement de la personne. Voir la fiche complète.

Aujourd'hui, le Conseil d'État exige qu'une mesure de police soit « nécessaire, adaptée et proportionnée ». Il emploie notamment cette formule dans l'arrêt Association pour la promotion de l'image de 2011.

Le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l'homme utilisent la même méthode de contrôle. En reprenant ces trois mots dans ta copie, tu emploies donc le vocabulaire actuel du juge.

Le triple test à utiliser dans un cas pratique

Face à une mesure de police dans un cas pratique, tu vérifies toujours les trois mêmes conditions. Elles sont cumulatives, donc il suffit qu'une seule manque pour que la mesure soit illégale.

Condition	La question que tu te poses
Nécessité	La mesure répond-elle à un trouble réel et assez grave à l'ordre public ?
Adaptation	Est-elle appropriée au trouble visé, répond-elle vraiment au problème posé ?
Proportionnalité	Existait-il une mesure moins gênante pour la liberté, qui aurait suffi ?

Pour t'aider à rédiger, voici la majeure, autrement dit la règle de droit que tu exposes avant de l'appliquer aux faits. Tu peux la reprendre presque telle quelle dans une copie, puis l'adapter à ton énoncé.

Retiens aussi que le juge apprécie toujours la mesure au regard des circonstances de temps et de lieu. La même interdiction peut être légale dans une commune et illégale dans une autre. Tu raisonnes donc à partir des faits de ton énoncé, comme le lieu de la réunion et le nombre de personnes attendues.

Ma fiche de droit administratif L2 reprend chaque notion du programme de cette façon, avec les arrêts qui s'y rattachent. La méthode complète de l'exercice se trouve sur ma page méthode du cas pratique.

Mon exemple de cas pratique corrigé sur la police administrative applique ce triple test à une situation complète, avec en plus la question de la compétence du maire et du préfet.

Trois distinctions à maîtriser autour de Benjamin

Police administrative et police judiciaire. Le seul critère qui les sépare est le but de l'opération. La police administrative est préventive, car elle cherche à éviter un trouble à venir. Ses litiges relèvent donc du juge administratif.

La police judiciaire est au contraire répressive, puisqu'elle intervient après une infraction pour en trouver l'auteur. Ses litiges relèvent alors du juge judiciaire. Une même opération peut ainsi passer de l'une à l'autre dès que l'infraction se produit. Par exemple, des policiers qui surveillent la sortie d'un stade font de la police administrative, puis de la police judiciaire dès qu'ils interpellent l'auteur d'une agression.

Police générale et police spéciale. La police générale vise l'ordre public dans son ensemble. Le maire la tient en effet de l'article L.2212-2 CGCT, comme le maire de Nevers la tenait déjà de la loi municipale de 1884. Le préfet la tient de l'article L.2215-1 du même code. En revanche, le Premier ministre l'exerce sans texte, parce que ce pouvoir découle de sa fonction. L'arrêt Labonne de 1919 l'avait déjà reconnu au chef de l'État.

La police spéciale vise un objet précis confié par un texte particulier, comme le cinéma ou les étrangers. Attention, face à une police spéciale, le maire ne peut en principe pas ajouter sa propre interdiction au titre de sa police générale. Il le peut seulement si des circonstances locales particulières le justifient, comme l'a admis le Conseil d'État dans l'arrêt Société Les Films Lutétia du 18 décembre 1959.

L'ordre public et ses composantes. L'article L.2212-2 CGCT en donne les composantes de base. Il vise d'abord la sécurité et la tranquillité publiques. S'y ajoute la salubrité publique, soit l'hygiène et la santé des habitants.

La jurisprudence y a ajouté la moralité publique avec Films Lutétia, puis la dignité humaine avec Morsang-sur-Orge. Pour réviser un autre grand arrêt de la matière, tu peux lire ma fiche sur l'arrêt Blanco, souvent présenté comme l'arrêt fondateur du droit administratif.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Benjamin

• 1933 ou 1971. Le contrôle de proportionnalité naît en matière de police dès 1933 avec Benjamin. L'arrêt Ville Nouvelle Est de 1971 l'étend ensuite à l'expropriation, avec la théorie du bilan.
• Section ou Assemblée. Benjamin est rendu en Section, alors que Morsang-sur-Orge, en 1995, est rendu en Assemblée.
• Un risque réel mais trop léger. Le juge reconnaît qu'un risque de trouble existait, mais il le trouve trop léger pour justifier une interdiction totale.
• L'interdiction générale et absolue. Une interdiction générale et absolue est presque toujours illégale. L'administration doit donc préférer une mesure moins gênante, par exemple une interdiction limitée dans le temps et dans l'espace, ou réservée aux seules activités qui posent problème.

Questions fréquentes