L'arrêt Cadot expliqué simplement

L'essentiel en une phrase

L'arrêt Cadot a été rendu le 13 décembre 1889 par le Conseil d'État. Il pose que le Conseil d'État est le juge administratif de droit commun, c'est-à-dire le juge compétent par défaut pour tous les litiges administratifs que la loi n'attribue pas expressément à une autre juridiction.

Le CE accepte en effet de juger lui-même le litige entre Cadot et la ville de Marseille, sans traiter la décision du ministre comme un premier jugement. Il abandonne ainsi définitivement la théorie du ministre-juge, c'est-à-dire l'idée que le ministre juge en premier les litiges de son administration.

Il figure au recueil des Grands arrêts de la jurisprudence administrative (GAJA), et presque tous les cours de L2 sur l'organisation juridictionnelle l'étudient.

Jusque-là, un administré devait d'abord convaincre un ministre avant d'avoir accès au juge. Il saisit désormais directement le Conseil d'État, si bien que l'administration n'a plus le dernier mot quand on conteste ses propres décisions.

Avant Cadot, la théorie du ministre-juge

Depuis la Révolution, les tribunaux judiciaires ont interdiction de juger les affaires de l'administration.

L'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 le prévoit expressément. Les révolutionnaires pensaient en effet qu'un juge qui contrôle l'administration finit par administrer à sa place.

Or personne n'avait prévu de juge administratif à la place. L'administration tranchait donc elle-même ses propres litiges. La Constitution de l'An VIII crée bien le Conseil d'État en 1799, mais il est surtout chargé de donner des avis au gouvernement.

Les décisions sur les litiges passaient encore par le chef de l'État, qui signait les arrêts. On appelait ce système la justice retenue, parce que le Conseil d'État proposait une solution et que le chef de l'État gardait le pouvoir de décider.

La loi du 24 mai 1872 change ce système. Elle permet au Conseil d'État de trancher lui-même les recours, sans la signature du chef de l'État. Le CE devient donc une vraie juridiction, et on parle alors de justice déléguée.

Mais cette loi ne dit rien de la théorie du ministre-juge. Elle fait du CE un juge, mais elle laisse aux ministres leur rôle de premier juge. Le système du ministre-juge continue donc, par habitude et par interprétation des textes.

En 1889, un administré qui conteste une décision de l'administration doit ainsi d'abord porter sa réclamation au ministre compétent. Le ministre statue alors en premier ressort et juge donc l'affaire le premier.

Le CE intervient seulement en appel, une fois que le ministre a rendu sa décision. Un administré pouvait donc être renvoyé d'une autorité à l'autre pendant des années, et c'est ce qui arrive à M. Cadot.

Les faits du litige Cadot

M. Cadot est ingénieur en chef des Ponts et Chaussées. La ville de Marseille l'emploie comme ingénieur directeur de la voirie et des eaux. Il dirige ainsi les services municipaux chargés des rues et de l'eau. Une partie de son traitement est d'ailleurs retenue pour financer sa future retraite, par l'intermédiaire d'une caisse des retraites.

Au début de l'année 1877, le conseil municipal de Marseille consacre trois séances, du 6 au 9 février, à la suppression de son poste. Les délibérations contiennent sur lui des allégations, des affirmations que Cadot juge contraires à sa considération professionnelle, autrement dit à sa réputation d'ingénieur. Puis, par un arrêté du 2 mars 1877, le maire supprime l'emploi qu'il occupe. Cadot perd ainsi brusquement son poste, et avec lui le bénéfice des sommes retenues sur son traitement pour sa retraite.

Cadot réclame donc à la ville une indemnité pour ces trois préjudices. Il chiffre sa demande à 158 000 francs, soit 50 000 francs pour l'atteinte à sa réputation, 105 000 francs pour la perte brutale de son emploi et 3 000 francs pour le remboursement des retenues de retraite. La ville refuse de payer, si bien que Cadot doit trouver un juge qui accepte d'examiner sa demande.

La procédure, douze ans pour trouver un juge

Cadot saisit d'abord les tribunaux judiciaires d'une demande de dommages-intérêts contre la ville. Le 8 août 1878, la cour d'appel d'Aix juge pourtant que les tribunaux judiciaires sont incompétents pour examiner cette action en indemnité.

Cadot se tourne alors vers le conseil de préfecture des Bouches-du-Rhône, l'ancêtre des tribunaux administratifs, qui jugeait seulement les matières que la loi lui attribuait. Le 17 juillet 1880, ce conseil se déclare à son tour incompétent, et le Conseil d'État confirme cette décision le 12 janvier 1883.

Il reste le ministre, que la pratique du ministre-juge désigne comme le juge ordinaire des litiges administratifs. Cadot saisit donc le ministre de l'Intérieur et lui demande de condamner la ville de Marseille à lui verser 158 000 francs. Le 17 octobre 1885, le ministre rejette sa réclamation.

Cadot attaque cette décision devant le Conseil d'État. Sa requête est enregistrée le 15 janvier 1886, puis complétée le 19 mars 1886 par un mémoire ampliatif, l'écrit qui développe ses arguments. Le Conseil d'État statue le 13 décembre 1889, près de quatre ans plus tard et douze ans après la suppression du poste.

Les arguments des parties, un requérant qui conteste la compétence

Le texte publié de la décision expose seulement les demandes de Cadot. Il ne rapporte donc ni la défense de la ville de Marseille ni celle du ministre. Ces demandes suffisent pourtant à comprendre l'enjeu. En effet, Cadot en présente deux, et la seconde ne sera examinée que si la première échoue.

D'abord, Cadot demande au Conseil d'État d'annuler pour incompétence la décision du ministre. Selon lui, il n'appartenait ni au ministre ni à aucune juridiction administrative d'examiner sa réclamation contre la ville. Le ministre a donc statué sur une affaire qui ne relevait pas de lui, et sa décision doit disparaître. Cette position surprend, puisque les tribunaux judiciaires avaient déjà refusé de juger l'affaire. Elle montre surtout l'impasse où la pratique du ministre-juge enfermait les administrés, renvoyés d'une autorité à l'autre sans jamais obtenir de réponse sur le fond de leur demande.

Ensuite, pour le cas où cette première demande échouerait, Cadot demande au Conseil d'État de faire droit à sa réclamation en condamnant lui-même la ville à lui verser les 158 000 francs. Il envisage donc que le Conseil d'État se reconnaisse compétent, et il lui demande alors de juger directement le fond du litige.

Le ministre et la ville ont refusé de payer, mais le texte diffusé par le Conseil d'État ne donne pas leurs raisons. Les conclusions du commissaire du gouvernement Jagerschmidt ont été publiées au recueil Lebon, et elles ne figurent pas non plus dans ce texte.

La solution du Conseil d'État

Le Conseil d'État juge qu'il lui revient de trancher lui-même le litige, directement et sans que le requérant passe d'abord par un ministre.

Le litige naît donc du seul refus de la ville, et le CE se reconnaît ainsi juge de droit commun du contentieux administratif.

La décision vise la loi du 24 mai 1872, qui a fait du CE une vraie juridiction autonome, sans expliquer davantage son raisonnement. Selon les commentateurs, le CE est devenu une juridiction à part entière avec cette loi, donc le ministre n'a plus de raison de servir d'intermédiaire obligatoire.

Le ministre redevient alors une autorité administrative, donc une partie au procès, comme l'administré qui l'attaque. Sa décision, même quand elle tranche une contestation, est un acte administratif. Le CE peut ainsi la contrôler en premier ressort, par un recours pour excès de pouvoir, c'est-à-dire un recours qui demande l'annulation d'un acte illégal.

Sur le fond, Cadot n'obtient pourtant rien. Le dispositif, la partie finale où le juge donne sa décision, rejette sa requête dans son article 1er, et il supporte les dépens, autrement dit les frais du procès. L'arrêt est donc célèbre pour la compétence que le Conseil d'État se reconnaît, alors que le requérant perd son procès.

Ce que l'arrêt change

Première conséquence, le Conseil d'État devient juge de droit commun. Il est donc désormais le juge qu'on saisit normalement en premier, alors qu'il attendait auparavant la décision du ministre pour juger en appel.

Deuxième conséquence, le ministre perd sa fonction juridictionnelle. Il se retrouve désormais devant le CE à égalité avec le justiciable qui l'attaque.

Troisième conséquence, la dualité juridictionnelle est complète. La France a désormais deux ordres de juridiction complets, soit deux ensembles de tribunaux séparés. Les juridictions judiciaires forment l'ordre judiciaire, et les juridictions administratives, avec le Conseil d'État à leur tête, forment l'ordre administratif.

La réforme de 1953 crée ensuite les tribunaux administratifs pour alléger la charge du CE.

Ces tribunaux deviennent les juges de droit commun en premier ressort. Le CE devient alors surtout juge d'appel. Après la création des cours administratives d'appel par la loi du 31 décembre 1987, il est surtout juge de cassation. Il vérifie donc si les autres juridictions administratives ont bien appliqué le droit, et il veille à l'unité de la jurisprudence administrative.

Cette réforme prolonge donc Cadot, car un juge administratif indépendant, distinct de l'administration elle-même, tranche toujours les litiges administratifs.

En 1980, la décision « Loi de validation » du Conseil constitutionnel consacre l'indépendance de la juridiction administrative comme principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR). Un PFRLR est un principe tiré de lois républicaines anciennes, que le Conseil constitutionnel élève au niveau de la Constitution.

En 1987, la décision « Conseil de la concurrence » donne une valeur constitutionnelle à la compétence du juge administratif pour annuler les actes de la puissance publique. Ces deux décisions protègent donc au niveau de la Constitution l'existence d'un juge administratif pleinement autonome, distinct de l'administration, que Cadot avait posée en 1889.

Cadot et Blanco, deux arrêts qui se répondent

Tes profs les citent souvent ensemble, car chacun traite une partie du même problème.

L'arrêt Blanco, rendu par le Tribunal des conflits le 8 février 1873, juge que la responsabilité de l'État pour les dommages causés par un service public obéit à des règles spéciales, différentes de celles du Code civil. Il confie aussi ces litiges au juge administratif. Il fonde ainsi l'autonomie du droit administratif, un ensemble de règles distinct du droit civil.

L'arrêt Cadot, rendu par le Conseil d'État le 13 décembre 1889, désigne ensuite ce juge administratif. Le Conseil d'État est compétent directement, sans passage par les ministres. Cadot fonde ainsi l'autonomie de la juridiction administrative, un ordre de juridiction indépendant de l'administration.

Le système que tu étudies aujourd'hui a besoin des deux arrêts. Il lui faut en effet un droit propre à l'administration, et un juge indépendant pour l'appliquer.

L'arrêt Bac d'Eloka, rendu par le Tribunal des conflits en 1921, complète ensuite la répartition des litiges entre les deux juges. Il distingue les services publics administratifs des services publics industriels et commerciaux, qui fonctionnent comme des entreprises privées.

Comment utiliser l'arrêt Cadot dans une copie

Dans une dissertation. Cadot te sert dès que le sujet touche à l'autonomie de la juridiction administrative ou à l'organisation du contentieux administratif. Il est aussi utile dans un sujet sur l'histoire du droit administratif.

Tu le cites comme la quatrième étape de cette histoire. À la Révolution, l'administration se juge elle-même. Puis, en l'An VIII, le CE conseille le chef de l'État. Ensuite, en 1872, il juge lui-même grâce à la justice déléguée. Enfin, en 1889, Cadot fait du CE un juge à part entière.

Cette chronologie te sert à montrer que l'autonomie de la juridiction administrative s'est construite par étapes.

Dans un commentaire ou un cas pratique. Si tu dois qualifier une décision ministérielle, tu rappelles que depuis Cadot le ministre est une partie au procès.

Sa décision est un acte administratif, que l'administré peut attaquer par un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. En citant Cadot à cet endroit, tu montres que tu connais l'arrêt qui fonde la compétence du CE, en plus des articles de loi.

Ma fiche de droit administratif L2 reprend pas à pas la méthode du commentaire d'arrêt et du cas pratique en droit administratif, avec tous les grands arrêts du programme expliqués dans leur contexte.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Cadot

• Cadot et Blanco. Blanco est une décision du Tribunal des conflits du 8 février 1873, qui fonde l'autonomie du droit administratif. Cadot est au contraire un arrêt du Conseil d'État du 13 décembre 1889, qui fonde l'autonomie de la juridiction administrative. Seize ans les séparent, et ils répondent en outre à deux questions différentes.
• La création du Conseil d'État en l'An VIII. Le CE existe depuis la Constitution de l'An VIII, adoptée en 1799. Bien plus tard, Cadot lui donne sa compétence de juge de droit commun en premier ressort, en abandonnant la théorie du ministre-juge.
• La loi de 1872. Cadot tire les conséquences de la loi du 24 mai 1872, qui avait fait du CE une vraie juridiction. Le raisonnement du CE repose donc sur cette loi.
• La logique de la théorie du ministre-juge. Elle reposait sur la séparation des pouvoirs telle qu'on la comprenait alors, puisque les tribunaux judiciaires ne devaient pas contrôler l'administration. Elle est devenue inutile quand une vraie juridiction administrative indépendante est apparue.

Questions fréquentes