L'arrêt Société KPMG (2006) expliqué simplement

L'essentiel en une phrase

L'arrêt Société KPMG a été rendu le 24 mars 2006 par le Conseil d'État réuni en Assemblée, sa formation la plus solennelle. Il pose que l'autorité qui édicte une réglementation nouvelle doit prévoir, pour des motifs de sécurité juridique, des mesures transitoires (une période d'adaptation, un délai qui laisse le temps de s'habituer à la nouvelle règle) quand cette réglementation vient bouleverser trop brutalement des situations légalement construites avant elle. C'est la première fois que le Conseil d'État reconnaît ce principe en droit purement interne, hors du droit de l'Union européenne.

Retiens l'idée derrière ce nom un peu aride. Une règle qui change du jour au lendemain, sans aucune marge d'adaptation, peut fragiliser des situations que des personnes avaient construites de bonne foi sous l'ancienne règle. KPMG dit que l'administration ne peut pas ignorer cet effet. Elle doit donc parfois aménager la transition.

Les faits, une réforme sans transition

Au début des années 2000, une série de scandales financiers (le plus connu reste l'affaire Enron aux États-Unis) pousse le législateur français à renforcer le contrôle des comptes des entreprises. La loi de sécurité financière du 1er août 2003 réforme en profondeur la profession de commissaire aux comptes, notamment en séparant plus strictement leur mission de contrôle de leur activité de conseil, pour éviter les conflits d'intérêts.

Pour appliquer cette loi, un décret du 16 novembre 2005 approuve un nouveau code de déontologie de la profession. Ce code crée de nouvelles incompatibilités : certaines activités de conseil deviennent interdites pour un cabinet qui exerce aussi une mission de commissariat aux comptes. Ces incompatibilités s'appliquent cependant immédiatement, y compris aux mandats de commissariat aux comptes déjà en cours, signés parfois plusieurs années plus tôt. Le décret ne prévoit aucune règle de transition pour ces situations en cours.

Plusieurs grands cabinets d'audit, dont la Société KPMG, attaquent ce décret devant le Conseil d'État. Ils contestent son entrée en vigueur brutale, et non la réforme elle-même. Cette entrée en vigueur les oblige à rompre du jour au lendemain des relations contractuelles parfaitement légales au moment où elles ont été nouées.

Le problème de droit

Le décret étant un acte réglementaire (une règle générale qui vaut pour tout le monde et non pour une seule personne), le recours est porté directement devant le Conseil d'État, seul compétent en premier et dernier ressort pour ce type d'acte (il juge directement, sans tribunal inférieur avant lui, et sa décision est définitive). La question posée est la suivante. Une réglementation nouvelle qui s'applique immédiatement à des relations contractuelles légalement constituées, sans aucune mesure transitoire, peut-elle être annulée au nom d'un principe de sécurité juridique, alors même que ce principe n'est pas écrit dans un texte ?

La difficulté est réelle. La confiance légitime, principe voisin qui protège les attentes raisonnables d'un justiciable (une personne engagée dans un procès ou concernée par une décision de justice), est reconnue depuis longtemps par la Cour de justice des Communautés européennes, mais le Conseil d'État refusait jusque-là de l'appliquer en droit purement interne, en dehors des situations qui relèvent du droit de l'Union. Fallait-il alors laisser l'administration libre de changer les règles du jeu sans aucun ménagement, ou construire, sans texte, un garde-fou propre au droit français ?

La solution du Conseil d'État

Le Conseil d'État annule le décret, en tant qu'il ne prévoit pas de mesures transitoires pour les mandats en cours, et pose à cette occasion un considérant de principe que tout étudiant en droit administratif doit connaître.

Le Conseil d'État applique ensuite ce principe aux faits, dans un second considérant tout aussi important.

Décortiquons ces deux phrases. La première pose une obligation générale, valable pour toute réglementation nouvelle, bien au-delà de la seule réforme des commissaires aux comptes. La seconde montre comment cette obligation se déclenche : il faut que l'absence de transition crée des perturbations d'un caractère excessif au regard de l'objectif poursuivi par la réforme. L'administration garde le droit de changer les règles, mais elle doit mesurer le choc que produit un changement sans transition.

Pourquoi le Conseil d'État raisonne-t-il ainsi ?

Le Conseil d'État met en balance deux exigences qui peuvent se heurter. D'un côté, l'intérêt général veut que le pouvoir réglementaire puisse faire évoluer le droit rapidement, sans être paralysé par les situations acquises. De l'autre, un État de droit doit rester prévisible, sinon les acteurs économiques et les particuliers ne peuvent plus organiser leur vie ni leurs contrats avec une confiance minimale dans la stabilité des règles.

Le Conseil d'État choisit une voie médiane. Le droit peut continuer d'évoluer, et une réforme reste possible du jour au lendemain dans la généralité des cas. Mais quand le changement produit une rupture excessive pour des situations légalement construites, l'auteur du texte doit prévoir un aménagement, par exemple une entrée en vigueur différée, un régime transitoire, ou une application progressive. La sécurité juridique interdit seulement de changer la règle sans y penser.

Pourquoi cet arrêt compte, la portée développée

Avant 2006, le Conseil d'État connaissait déjà la sécurité juridique, mais seulement comme juge du droit de l'Union européenne, quand un texte français appliquait une directive ou un règlement communautaire. En droit purement interne, ce garde-fou n'existait pas formellement. KPMG change cela en généralisant le principe à toutes les matières du droit administratif interne, sous la forme d'un principe général du droit autonome.

Cette jurisprudence a ensuite été codifiée. Le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA), entré en vigueur le 1er janvier 2016, reprend l'exigence de mesures transitoires à ses articles L.221-5 et L.221-6, qui détaillent les formes possibles d'aménagement, à savoir une entrée en vigueur différée, un régime dérogatoire temporaire, ou des conditions particulières d'application aux situations en cours. Un principe né d'un contentieux sur les commissaires aux comptes est ainsi devenu une règle générale écrite du droit administratif.

KPMG s'inscrit aussi dans une famille de décisions qui, chacune à sa manière, protègent la stabilité des situations juridiques face au temps et au changement. L'arrêt Ville Nouvelle Est encadre un autre risque, celui d'une décision administrative qui sacrifierait trop l'intérêt des particuliers au nom de l'intérêt général, par un contrôle du bilan coût-avantages. KPMG encadre, lui, le risque d'un changement de règle trop brutal dans le temps. Quelques années plus tôt déjà, l'arrêt Association AC ! (CE Ass., 11 mai 2004) avait permis au juge de moduler dans le temps les effets d'une annulation, pour éviter qu'une annulation rétroactive ne produise elle aussi une insécurité excessive. Plus tard, l'arrêt Czabaj (CE Ass., 13 juillet 2016, n° 387763) instaure un délai raisonnable d'un an pour contester une décision individuelle qui ne mentionne pas les voies et délais de recours. C'est une autre façon de concilier la sécurité juridique avec le droit au recours.

Ce qu'on peut reprocher à cette solution

La doctrine salue en général la consécration d'un principe qui manquait au droit administratif français, mais elle relève aussi ses limites.

Une consécration jugée tardive. La Cour de justice des Communautés européennes protégeait déjà la sécurité juridique et la confiance légitime depuis les années 1960-1970. Le Conseil d'État a mis plusieurs décennies à transposer une logique équivalente en droit purement interne, ce que certains commentateurs lisent comme un retard du juge administratif français sur les standards européens qu'il applique pourtant lui-même comme juge de l'Union.

Un contrôle casuistique, non automatique. L'obligation de prévoir des mesures transitoires ne joue que si l'absence de transition crée une perturbation excessive. Cette exigence donne au juge une large marge d'appréciation, au cas par cas, ce qui nourrit une critique classique adressée aux principes généraux du droit, à savoir une prévisibilité pour les justiciables qui dépend beaucoup de l'appréciation concrète du juge.

Un principe volontairement plus étroit que la confiance légitime. Le Conseil d'État choisit de ne pas importer la confiance légitime telle quelle. La sécurité juridique de KPMG est plus objective : elle se concentre sur l'atteinte excessive à une situation légalement constituée, alors que la confiance légitime protège aussi une simple attente subjective, plus difficile à cerner. Ce choix limite la portée du principe, mais il a aussi l'avantage de la rigueur. Un juge qui statue sur une perturbation objective est moins exposé à l'arbitraire qu'un juge qui statue sur une déception d'attente.

Comment utiliser l'arrêt KPMG dans une copie

Ça ne suffit pas de connaître l'arrêt, il faut aussi savoir où le placer. Voici comment t'en servir selon l'exercice.

Dans une dissertation. KPMG est la référence dès que le sujet touche à la sécurité juridique, à la confiance légitime, ou aux principes généraux du droit administratif. Cite le considérant de principe, puis montre sa codification au CRPA, articles L.221-5 et L.221-6, pour prouver que tu maîtrises l'évolution du principe, au-delà du seul arrêt isolé. N'oublie pas de le distinguer nettement de la confiance légitime, propre au droit de l'Union. Une confusion entre les deux notions coûte cher en copie.

Dans un cas pratique. Si un texte réglementaire s'applique immédiatement à une situation en cours sans transition, pense à KPMG pour vérifier si l'atteinte est excessive au regard de l'objectif poursuivi. C'est un raisonnement en deux temps, d'abord identifier le changement brutal de règle, ensuite mesurer la gravité de la perturbation qu'il cause. Pour revoir la méthode complète de la fiche d'arrêt, faits, procédure, problème de droit, solution et portée, j'ai détaillé chaque étape sur ma page dédiée à la méthode de la fiche d'arrêt.

Pour situer KPMG dans l'ensemble du programme, à savoir le contrôle de l'acte administratif, les principes généraux du droit et la hiérarchie des normes, tout est repris pas à pas dans ma fiche de droit administratif L2, avec les arrêts qui l'entourent.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt KPMG

• Confondre sécurité juridique et confiance légitime. La confiance légitime protège une attente subjective et ne joue en droit français que dans le champ du droit de l'Union. La sécurité juridique de KPMG est un principe autonome de droit interne, plus objectif.
• Confondre sécurité juridique et non-rétroactivité. La non-rétroactivité protège le passé : une règle nouvelle ne peut pas s'appliquer à des actes déjà accomplis. La sécurité juridique de KPMG protège l'avenir proche : elle encadre la façon dont une règle nouvelle s'applique aux situations en cours.
• Présenter l'obligation de mesures transitoires comme automatique. Elle ne se déclenche qu'en cas de perturbation excessive au regard de l'objectif poursuivi. Sans ce caractère excessif, l'application immédiate reste parfaitement légale.
• Oublier la codification. Le lien entre KPMG et le CRPA (articles L.221-5 et L.221-6) est souvent oublié, ce qui fait perdre des points. Un correcteur attend que tu montres comment une jurisprudence de 2006 est devenue du droit écrit en 2016.

Questions fréquentes