L'arrêt Société KPMG (2006) expliqué simplement

L'essentiel en une phrase

L'arrêt Société KPMG a été rendu le 24 mars 2006 par le Conseil d'État réuni en Assemblée, sa formation la plus solennelle.

D'après cet arrêt, l'autorité qui adopte une réglementation nouvelle doit prévoir, pour des motifs de sécurité juridique, des mesures transitoires quand cette réglementation bouleverse trop brutalement des situations légalement construites avant elle. Les mesures transitoires laissent le temps de s'adapter à la nouvelle règle, par exemple grâce à un délai.

Le Conseil d'État reconnaît ainsi ce principe pour la première fois en droit purement interne, en dehors du droit de l'Union européenne.

L'idée est facile à comprendre. Une règle qui change du jour au lendemain, sans marge d'adaptation, peut fragiliser des situations que des personnes avaient construites de bonne foi sous l'ancienne règle. D'après KPMG, l'administration doit tenir compte de cet effet, et elle doit donc parfois organiser la transition.

Les faits, une réforme sans transition

Au début des années 2000, plusieurs scandales financiers, dont le plus connu reste l'affaire Enron aux États-Unis, poussent le législateur français à renforcer le contrôle des comptes des entreprises.

La loi de sécurité financière du 1er août 2003 réforme ainsi la profession de commissaire aux comptes, c'est-à-dire des professionnels qui vérifient les comptes des sociétés. Elle sépare notamment plus strictement leur mission de contrôle de leur activité de conseil, pour éviter les conflits d'intérêts.

Pour appliquer cette loi, un décret du 16 novembre 2005 approuve un nouveau code de déontologie de la profession. Ce code crée de nouvelles incompatibilités, puisque certaines activités de conseil deviennent interdites pour un cabinet qui contrôle aussi les comptes du même client.

Ces incompatibilités s'appliquent cependant immédiatement, y compris aux mandats de commissariat aux comptes déjà en cours, signés parfois plusieurs années plus tôt. Le décret ne prévoit aucune règle de transition pour ces situations en cours.

Plusieurs grands cabinets d'audit, dont la Société KPMG, attaquent ce décret devant le Conseil d'État. Ils critiquent notamment son entrée en vigueur immédiate, qui les oblige à rompre du jour au lendemain des contrats parfaitement légaux au moment où ils ont été signés.

Le problème de droit

Le décret est un acte réglementaire, c'est-à-dire une règle générale qui vaut pour tout le monde. Le recours va donc directement devant le Conseil d'État, qui juge ce type d'acte en premier et dernier ressort. Autrement dit, aucun tribunal ne statue avant lui, et sa décision est définitive.

La question posée est la suivante. Une réglementation nouvelle qui s'applique immédiatement à des relations contractuelles légalement constituées, sans aucune mesure transitoire, peut-elle être annulée au nom d'un principe de sécurité juridique, alors même que ce principe n'est pas écrit dans un texte ?

La question est difficile. La confiance légitime, un principe voisin, protège les attentes raisonnables d'un justiciable, c'est-à-dire d'une personne concernée par une décision de l'administration ou de la justice. En effet, la Cour de justice des Communautés européennes la reconnaît depuis longtemps. Pourtant, le Conseil d'État refusait jusque-là de l'appliquer en droit purement interne, en dehors des situations qui relèvent du droit de l'Union.

Le Conseil d'État devait donc choisir. Soit il laissait l'administration libre de changer les règles sans aucune précaution, soit il créait, sans texte, une protection propre au droit français.

La solution du Conseil d'État

Le Conseil d'État annule le décret parce qu'il ne prévoit pas de mesures transitoires pour les mandats en cours. À cette occasion, il pose un considérant de principe que tout étudiant en droit administratif doit connaître.

Le Conseil d'État applique ensuite ce principe aux faits, dans un second considérant tout aussi important.

Le premier considérant pose une obligation générale, valable pour toute réglementation nouvelle, bien au-delà de la réforme des commissaires aux comptes.

Le second précise quand cette obligation s'applique. L'absence de transition doit créer des perturbations d'un caractère excessif au regard de l'objectif de la réforme. L'administration garde donc le droit de changer les règles, mais elle doit mesurer les dégâts d'un changement sans transition.

Pourquoi le Conseil d'État raisonne-t-il ainsi ?

Le Conseil d'État doit concilier deux exigences qui peuvent s'opposer. D'un côté, l'intérêt général demande que le gouvernement puisse faire évoluer le droit rapidement, sans être bloqué par les situations déjà en place.

De l'autre, un État de droit doit rester prévisible. Sinon, les entreprises et les particuliers ne peuvent plus organiser leur vie ni leurs contrats, faute de savoir si les règles resteront stables.

Le Conseil d'État choisit donc une solution intermédiaire. Le droit peut continuer d'évoluer, et dans la plupart des cas, une réforme peut s'appliquer du jour au lendemain.

Mais quand le changement produit une rupture excessive pour des situations légalement construites, l'auteur du texte doit prévoir une transition. Il peut par exemple retarder l'entrée en vigueur ou prévoir une application progressive. La sécurité juridique oblige ainsi l'administration à penser aux situations en cours avant de changer la règle.

Pourquoi cet arrêt compte, la portée développée

Avant 2006, le Conseil d'État appliquait déjà la sécurité juridique, mais seulement comme juge du droit de l'Union européenne, quand un texte français appliquait une directive ou un règlement communautaire.

En droit purement interne, aucun principe écrit ou reconnu par le juge ne protégeait encore les situations en cours. KPMG étend donc le principe à toutes les matières du droit administratif interne, sous la forme d'un principe général du droit autonome.

Cette jurisprudence a ensuite été codifiée, c'est-à-dire inscrite dans un code. Le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA), entré en vigueur le 1er janvier 2016, reprend l'exigence de mesures transitoires à ses articles L.221-5 et L.221-6. Ces articles donnent aussi les formes possibles de transition. Ainsi, l'administration peut retarder l'entrée en vigueur ou prévoir un régime dérogatoire temporaire, et elle peut aussi fixer des conditions particulières pour les situations en cours.

Un principe né d'un procès sur les commissaires aux comptes est ainsi devenu une règle générale écrite du droit administratif.

D'autres décisions du Conseil d'État protègent elles aussi la sécurité juridique. Quelques années plus tôt, l'arrêt Association AC ! (CE Ass., 11 mai 2004) avait permis au juge de moduler dans le temps les effets d'une annulation. Le juge peut ainsi éviter qu'une annulation rétroactive crée elle aussi une insécurité excessive.

Plus tard, l'arrêt Czabaj (CE Ass., 13 juillet 2016, n° 387763) fixe un délai raisonnable d'un an pour contester une décision individuelle qui ne mentionne pas les voies et délais de recours. Le Conseil d'État concilie ainsi la sécurité juridique avec le droit de saisir le juge.

Les critiques adressées à cette solution

Les auteurs saluent en général la reconnaissance d'un principe qui manquait au droit administratif français, mais ils en relèvent aussi les limites.

Une reconnaissance jugée tardive. La Cour de justice des Communautés européennes protégeait déjà la sécurité juridique et la confiance légitime depuis les années 1960-1970.

Le Conseil d'État a donc mis plusieurs décennies à appliquer une logique équivalente en droit purement interne. Certains commentateurs y voient un retard du juge administratif français, alors qu'il appliquait lui-même ces principes européens comme juge de l'Union.

Un contrôle au cas par cas. L'obligation de prévoir des mesures transitoires joue seulement si l'absence de transition crée une perturbation excessive.

Le juge garde donc une large marge d'appréciation, et c'est une critique classique adressée aux principes généraux du droit. Les justiciables peuvent difficilement prévoir la solution, puisqu'elle dépend de l'appréciation concrète du juge.

Un principe volontairement plus étroit que la confiance légitime. Le Conseil d'État choisit de ne pas reprendre la confiance légitime telle quelle.

La sécurité juridique de KPMG est plus objective. Elle vise l'atteinte excessive à une situation légalement constituée, alors que la confiance légitime protège aussi une simple attente subjective, plus difficile à cerner.

Ce choix limite la portée du principe, mais il le rend aussi plus rigoureux. En effet, un juge qui apprécie une perturbation objective risque moins l'arbitraire qu'un juge qui apprécie une attente déçue.

Comment utiliser l'arrêt KPMG dans une copie

En copie, tu places l'arrêt à un endroit différent selon l'exercice.

Dans une dissertation. KPMG te sert dès que le sujet porte sur la sécurité juridique ou la confiance légitime. Il sert aussi pour un sujet sur les principes généraux du droit administratif.

Tu cites le considérant de principe, puis tu montres sa codification aux articles L.221-5 et L.221-6 du CRPA. Tu prouves ainsi que tu maîtrises l'évolution du principe, au-delà de l'arrêt isolé. Tu le distingues aussi de la confiance légitime, propre au droit de l'Union, car les correcteurs sanctionnent souvent la confusion entre les deux notions.

Dans un cas pratique. Si un texte réglementaire s'applique immédiatement à une situation en cours sans transition, tu utilises KPMG pour vérifier si l'atteinte est excessive au regard de l'objectif poursuivi. Tu raisonnes en deux temps. D'abord, tu identifies le changement brutal de règle. Ensuite, tu mesures la gravité de la perturbation qu'il cause.

Pour revoir la méthode complète de la fiche d'arrêt, des faits jusqu'à la portée, j'ai détaillé chaque étape sur ma page dédiée à la méthode de la fiche d'arrêt.

Pour situer KPMG dans l'ensemble du programme, notamment parmi les principes généraux du droit et le contrôle de l'acte administratif, tout est repris pas à pas dans ma fiche de droit administratif L2, avec les arrêts qui l'entourent.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt KPMG

• Distinguer sécurité juridique et confiance légitime. La confiance légitime protège une attente subjective et joue en droit français seulement dans le champ du droit de l'Union. La sécurité juridique de KPMG est un principe autonome de droit interne, plus objectif.
• Distinguer sécurité juridique et non-rétroactivité. La non-rétroactivité protège le passé, puisqu'elle empêche d'appliquer une règle nouvelle à des actes déjà accomplis. La sécurité juridique de KPMG protège l'avenir proche, car elle encadre la façon dont une règle nouvelle s'applique aux situations en cours.
• Vérifier que la perturbation est excessive. L'obligation de mesures transitoires joue seulement en cas de perturbation excessive au regard de l'objectif poursuivi. Si ce caractère excessif manque, l'application immédiate reste parfaitement légale.
• Citer la codification. Les étudiants oublient souvent le lien entre KPMG et le CRPA (articles L.221-5 et L.221-6), et ils perdent des points. Le correcteur attend que tu montres comment une jurisprudence de 2006 est devenue du droit écrit en 2016.

Questions fréquentes