L'arrêt Rubin de Servens expliqué simplement
Le Conseil d'État juge, en Assemblée du contentieux le 2 mars 1962, que la décision du président de la République de recourir à l'article 16 de la Constitution est un acte de gouvernement, hors de portée de tout recours, sur ses conditions comme sur sa durée. L'arrêt naît du putsch d'Alger d'avril 1961 et du tribunal militaire spécial créé pour juger ses auteurs. Voici les faits, l'attendu et la limite que la jurisprudence a fini par poser à cette immunité.
L'essentiel en une phrase
Le Conseil d'État, réuni en Assemblée du contentieux (sa formation la plus solennelle), juge le 2 mars 1962 (n° 55049 et 55055) que la décision par laquelle le président de la République met en œuvre l'article 16 de la Constitution constitue un acte de gouvernement, c'est-à-dire une catégorie d'actes que le juge administratif refuse d'examiner, aussi bien sur leur légalité que sur leur durée d'application. Une mesure prise ensuite sur ce fondement échappe elle aussi au juge, mais pour une autre raison, dès lors que son contenu relève du domaine que la Constitution réserve à la loi.
L'arrêt tire son nom de Guy Rubin de Servens, l'un des militaires jugés et condamnés par le tribunal militaire spécial créé le 3 mai 1961 sur le fondement de l'article 16, après l'échec du putsch d'Alger.
L'article 16 donne au président des pouvoirs exceptionnels en cas de crise très grave. La décision d'y recourir est un acte de gouvernement, une catégorie d'actes qui touchent aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels et que le juge administratif s'interdit lui-même de contrôler, quel que soit leur contenu. Les mesures prises ensuite sur ce fondement ne bénéficient pas automatiquement de la même immunité. Tout dépend de ce qu'elles font réellement.
Les faits, le putsch d'Alger et le tribunal militaire spécial
Dans la nuit du 21 au 22 avril 1961, quatre généraux en retraite, Maurice Challe, Edmond Jouhaud, André Zeller, rejoints par Raoul Salan, s'emparent du pouvoir à Alger avec le soutien d'unités de l'armée, dont le 1er régiment étranger de parachutistes. Leur but est d'empêcher l'indépendance de l'Algérie, dont la politique du général de Gaulle se rapproche chaque mois davantage.
De Gaulle est informé dès la veille. Dans la soirée du 22 avril, il décide de recourir à l'article 16 de la Constitution. Cet article permet au président de concentrer entre ses mains, à titre temporaire, l'essentiel des pouvoirs publics, à la condition que deux circonstances soient réunies en même temps, à savoir une menace grave et immédiate sur les institutions, l'indépendance de la nation ou l'intégrité du territoire, et l'interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Le président consulte, comme l'exige l'article 16, le Premier ministre, les présidents des deux assemblées et le Conseil constitutionnel. Il rend, le 23 avril au matin, un avis favorable à l'unanimité. De Gaulle annonce la mise en œuvre de l'article 16 le 23 avril 1961, dans une allocution radiodiffusée et télévisée depuis l'Élysée.
Le putsch s'effondre en quatre jours, faute de soutien suffisant du contingent, dans la nuit du 25 au 26 avril 1961. L'article 16 reste pourtant en vigueur bien après cette date, jusqu'au 29 septembre 1961, soit cinq mois au total. Le 3 mai 1961, alors que la menace a déjà disparu, le président institue par une décision prise sur le fondement de l'article 16 un tribunal militaire à compétence spéciale, chargé de juger les responsables du putsch. Plusieurs militaires sont jugés et condamnés par cette juridiction, parmi lesquels Guy Rubin de Servens, Pierre Coiquand, Marcel Bonelli, Michel Besineau, Antoine Isquierdo, Roger Borel et Joseph Estoup, tous incarcérés à la prison de la Santé, à Paris.
La procédure
Quatre généraux en retraite s'emparent du pouvoir en Algérie pour s'opposer à l'indépendance.
De Gaulle, après consultation et avis unanime du Conseil constitutionnel, annonce le recours à l'article 16.
Le putsch s'effondre en quatre jours, faute de soutien des troupes.
Le président crée, toujours sur le fondement de l'article 16, une juridiction d'exception pour juger les responsables du putsch.
Rubin de Servens et les autres condamnés forment un recours pour excès de pouvoir, une demande d'annulation pour illégalité, contre la décision du 3 mai 1961.
L'Assemblée du contentieux rejette les requêtes comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.
Le juge administratif peut-il contrôler l'article 16 ?
Non. Le juge refuse par principe de contrôler cet acte politique, la décision de recourir à l'article 16, mais il doit encore se prononcer sur le sort d'une mesure prise ensuite sur ce même fondement, comme la création du tribunal militaire spécial du 3 mai 1961. Les requérants demandent justement au Conseil d'État d'annuler cette décision du 3 mai 1961 pour excès de pouvoir, c'est-à-dire de constater qu'elle est illégale et de la faire disparaître rétroactivement. D'une part, le Conseil d'État peut-il contrôler la décision présidentielle du 23 avril 1961 elle-même, celle de recourir à l'article 16 ? D'autre part, à supposer que cette première décision échappe à tout contrôle, le sort est-il le même pour la mesure du 3 mai 1961, qui crée une juridiction d'exception et fixe des règles de procédure pénale, deux matières que l'article 34 de la Constitution réserve normalement à la loi ?
La solution du Conseil d'État
L'Assemblée du contentieux répond aux deux questions par la négative, mais en tenant deux raisonnements différents.
Sur la décision de recourir à l'article 16
« [Cette décision] présente le caractère d'un acte de gouvernement dont il n'appartient au Conseil d'État ni d'apprécier la légalité, ni de contrôler la durée d'application. »CE, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens, n° 55049 et 55055
Sur la décision du 3 mai 1961 créant le tribunal militaire spécial, le Conseil d'État tient un raisonnement distinct. Il retient une autre qualification, celle d'un acte à caractère législatif, en jugeant que la décision « présente le caractère d'un acte législatif dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître », parce que créer une nouvelle juridiction et fixer des règles de procédure pénale relèvent, en vertu de l'article 34 de la Constitution, du domaine que la Constitution réserve à la loi. Une mesure de ce contenu échappe donc au juge administratif au même titre qu'une loi elle-même, sans qu'il soit besoin de la qualifier d'acte de gouvernement. Les deux requêtes sont rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.
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Le sens, deux actes, deux raisonnements
La théorie des actes de gouvernement désigne une catégorie d'actes que le juge administratif refuse, de sa propre initiative, de contrôler, parce qu'ils touchent aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels ou aux relations internationales de la France. Peu importe leur contenu ou la gravité de leurs effets, un acte de gouvernement échappe totalement au juge du seul fait de sa nature. La décision de recourir à l'article 16 en est l'exemple le plus fort, puisqu'elle touche directement à la répartition des pouvoirs entre le président, le Parlement et la justice pendant la crise.
Le raisonnement change dès qu'il s'agit d'une mesure prise en application de l'article 16, et non de la décision d'y recourir elle-même. Le Conseil d'État l'examine au cas par cas, à partir de son contenu réel, pour décider si elle relève ou non des actes de gouvernement. Si la mesure porte sur une matière que l'article 34 réserve à la loi, comme créer une juridiction ou fixer des règles de procédure pénale, elle a valeur législative et échappe au juge administratif exactement comme une loi lui échapperait. Si en revanche son contenu reste de nature réglementaire, rien n'empêche en théorie le juge administratif de la contrôler. Ce test matériel, qui s'attache à ce que fait l'acte plutôt qu'à son seul auteur, est l'apport le plus durable de cet arrêt.
La portée, jusqu'à la décision d'Oriano
Ce test matériel trouve une confirmation concrète un peu plus de deux ans et demi plus tard. Dans une décision du 23 octobre 1964, d'Oriano, le Conseil d'État, de nouveau réuni en Assemblée, est saisi d'un officier placé en congé spécial par une mesure individuelle prise en application d'une décision du 7 juin 1961, elle-même fondée sur l'article 16. L'intéressé n'avait pas eu la possibilité de consulter son dossier avant cette mesure, alors que ce droit constitue un principe général de procédure. Cette fois, le Conseil d'État accepte de contrôler la mesure individuelle, distincte de la décision présidentielle qui l'autorisait, constate son illégalité, et engage la responsabilité de l'État pour la perte de carrière qui en résulte. L'immunité posée par Rubin de Servens ne s'étend donc pas mécaniquement à toute mesure d'application individuelle prise par l'administration.
Une autre décision, rendue sept mois seulement après Rubin de Servens, est souvent citée à côté d'elle, à la condition de ne jamais confondre les deux. Le 19 octobre 1962, dans l'arrêt Canal, Robin et Godot, le Conseil d'État annule une ordonnance du 1er juin 1962 qui avait créé une Cour militaire de justice pour juger certains auteurs d'infractions liées à la guerre d'Algérie. Le fondement juridique de cette ordonnance est totalement différent de l'article 16. Il s'agit de la loi du 13 avril 1962, adoptée à la suite du référendum du 8 avril 1962 sur les accords d'Évian, qui autorisait le président à prendre par ordonnance des mesures d'application de ces accords. Parce que cette habilitation législative ordinaire ne transformait pas le président en législateur à part entière, l'ordonnance conservait la nature d'un acte administratif que le Conseil d'État pouvait contrôler, et il l'a annulée en raison de la gravité des atteintes qu'elle portait aux principes généraux du droit pénal, notamment l'exclusion de tout recours contre les condamnations prononcées. Rubin de Servens aboutit à un rejet pour incompétence. Canal, Robin et Godot aboutit à une annulation au fond, précisément parce que les deux décisions ne reposent pas sur le même texte.
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a ajouté un sixième alinéa à l'article 16, sans remettre en cause la jurisprudence Rubin de Servens sur le fond. Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel afin qu'il vérifie si les conditions posées par le premier alinéa de l'article 16 sont toujours réunies. Passé soixante jours, le Conseil constitutionnel procède à cet examen de sa propre initiative. Il se prononce par un avis public et motivé, mais cet avis ne lie pas le président et ne met pas fin, par lui-même, à l'application de l'article 16. Le Conseil d'État demeure incompétent. Seul le Conseil constitutionnel gagne un rôle de vérification complémentaire, purement politique. Depuis 1961, aucun président de la Ve République n'a de nouveau recouru à l'article 16, pas même lors de crises graves comme les attentats de 2015, qui ont conduit à la mise en œuvre de l'état d'urgence plutôt qu'à ces pouvoirs exceptionnels.
La critique doctrinale
La doctrine a vivement critiqué la qualification d'acte de gouvernement retenue pour la décision de recourir à l'article 16, allant jusqu'à parler d'une véritable zone de non-droit, c'est-à-dire un espace où aucun juge ne peut faire respecter la règle de droit. La décision la plus grave qu'un président puisse prendre dans un État de droit, celle qui suspend le fonctionnement normal des pouvoirs publics constitutionnels, échappe entièrement au contrôle du juge, aussi bien sur ses conditions de déclenchement que sur sa durée. Rien, sur le plan strictement juridictionnel, n'empêchait en 1961 de maintenir l'article 16 en vigueur bien après la fin du péril, comme cela s'est produit pendant cinq mois.
La décision d'Oriano nuance cette critique sans la faire disparaître. Elle montre qu'une mesure d'application individuelle reste contrôlable si son contenu est réglementaire, ce qui limite l'ampleur de l'immunité. Mais le Conseil d'État trace lui-même, au cas par cas, la frontière entre ce qui relève de la loi et ce qui relève du règlement, ce qui lui laisse une marge d'appréciation sur l'étendue de son propre contrôle. La réforme de 2008 est elle aussi jugée insuffisante par une partie de la doctrine, parce qu'elle ne confère au Conseil constitutionnel qu'un pouvoir d'avis motivé, jamais un pouvoir de contrainte comparable à celui d'un juge qui annule un acte illégal.
Comment utiliser l'arrêt Rubin de Servens dans une copie
Dans une dissertation sur la théorie des actes de gouvernement, la séparation des pouvoirs en période de crise, ou les limites du contrôle du juge administratif, cet arrêt constitue l'exemple de référence. Il illustre l'existence d'une catégorie d'actes hors de portée du juge et le raisonnement matériel que le Conseil d'État applique aux mesures prises en application de l'article 16. Ma page sur la dissertation juridique détaille comment construire un plan qui articule ces deux idées sans les confondre.
Dans un commentaire d'arrêt, insiste sur la solennité de la formation de jugement, l'Assemblée du contentieux, qui souligne l'importance du principe posé, et distingue bien les deux raisonnements retenus le même jour, à savoir un acte de gouvernement pour la décision du 23 avril 1961, et un caractère législatif pour celle du 3 mai 1961. Ma page sur le commentaire d'arrêt détaille l'étape qui précède toujours le devoir rédigé.
En culture juridique générale, cet arrêt est aussi l'occasion de montrer que tu maîtrises la chronologie complète, de Rubin de Servens à la décision d'Oriano, en passant par l'arrêt Canal, Robin et Godot. Sache aussi le mettre en perspective avec l'arrêt Sarran et Levacher, une autre décision d'Assemblée du Conseil d'État qui trace, à sa manière, la frontière entre ce que le juge français accepte et refuse de contrôler quand la Constitution est en jeu.
Les erreurs à éviter avec l'arrêt Rubin de Servens
- Confondre l'article 16 de la Constitution avec l'article 16 de la Déclaration de 1789. Ce sont deux textes différents, sans rapport direct. L'article 16 de la Constitution de 1958 donne au président des pouvoirs exceptionnels en cas de crise grave. L'article 16 de la Déclaration de 1789 pose l'exigence de séparation des pouvoirs comme condition d'existence de toute Constitution.
- Confondre Rubin de Servens avec Canal, Robin et Godot. Les deux décisions concernent une juridiction d'exception créée pendant la crise algérienne, mais sur des fondements juridiques différents, et avec des solutions opposées, à savoir un rejet pour incompétence dans un cas, une annulation au fond dans l'autre. Ne jamais les présenter comme fondées sur le même texte.
- Croire que le Conseil d'État a validé, sur le fond, la création du tribunal militaire spécial. Il ne s'est jamais prononcé sur le fond de cette création. Il s'est seulement déclaré incompétent pour en connaître.
- Penser que la réforme de 2008 permet au Conseil constitutionnel de mettre fin à l'article 16. Il ne peut rendre qu'un avis public et motivé, qui ne lie pas le président et ne met pas fin, par lui-même, à l'application de l'article.
Questions fréquentes
Que dit l'arrêt Rubin de Servens en une phrase ?
L'arrêt Rubin de Servens est-il toujours d'actualité ?
Comment citer l'arrêt Rubin de Servens en copie ?
Quelle différence entre l'arrêt Rubin de Servens et l'arrêt Canal, Robin et Godot ?
L'article 16 a-t-il été utilisé depuis 1961 ?
Le droit constitutionnel va bien au-delà de cet arrêt.
Ma fiche de droit constitutionnel L1 reprend chaque grande décision et chaque notion du programme, expliquées simplement et prêtes à servir en dissertation comme en commentaire.
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