L'arrêt Rubin de Servens expliqué simplement

Le principe posé par le Conseil d'État

Le 2 mars 1962, le Conseil d'État statue en Assemblée du contentieux, sa formation la plus solennelle. Dans cette décision, rendue sur les requêtes n° 55049 et 55055, il juge que la décision du président de la République de recourir à l'article 16 de la Constitution est un acte de gouvernement. Le juge administratif refuse donc de vérifier si cette décision est légale, et il refuse aussi de contrôler combien de temps elle reste appliquée.

Le juge refuse aussi de contrôler une mesure prise ensuite sur ce fondement quand son contenu relève du domaine que la Constitution réserve à la loi, mais il s'appuie alors sur une autre raison.

L'arrêt tire son nom de Guy Rubin de Servens, l'un des requérants détenus après l'échec du putsch d'Alger d'avril 1961. Ces requérants contestaient le tribunal militaire spécial créé le 3 mai 1961 sur le fondement de l'article 16. Le Conseil d'État a ensuite limité ce refus de contrôle dans la décision d'Oriano de 1964.

Les faits, le putsch d'Alger et le tribunal militaire spécial

Dans la nuit du 21 au 22 avril 1961, quatre généraux en retraite prennent le pouvoir à Alger. Maurice Challe, Edmond Jouhaud et André Zeller lancent l'opération, puis Raoul Salan les rejoint. Ils s'appuient en effet sur des unités de l'armée, dont le 1^er régiment étranger de parachutistes. Ils veulent ainsi empêcher l'indépendance de l'Algérie, car la politique du général de Gaulle se dirige vers elle.

Le 23 avril 1961, le président de la République décide de mettre en œuvre l'article 16 de la Constitution. Cet article lui permet de prendre toutes les mesures exigées par les circonstances, à condition que deux exigences soient réunies en même temps. D'abord, les institutions, l'indépendance de la nation ou l'intégrité du territoire doivent être menacées de manière grave et immédiate. Ensuite, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels doit être interrompu. Avant de décider, le président consulte officiellement le Premier ministre, puis les présidents des deux assemblées. Il recueille aussi l'avis du Conseil constitutionnel, rendu le 23 avril, avant d'annoncer sa décision le soir même à la radio et à la télévision.

Le putsch échoue pourtant dans la nuit du 25 au 26 avril 1961, faute de soutien du contingent, c'est-à-dire des jeunes appelés du service militaire. L'article 16 reste malgré tout appliqué jusqu'au 29 septembre 1961, soit cinq mois au total.

Le 3 mai 1961, alors que la menace a déjà disparu, le président prend une décision sur le fondement de l'article 16, après avoir de nouveau consulté le Conseil constitutionnel. Cette décision crée d'abord un tribunal militaire à compétence spéciale, chargé de juger les responsables du putsch, et elle fixe ensuite les règles de procédure pénale à suivre devant lui. Juridiquement, le président crée ainsi une juridiction nouvelle et écrit ses règles de procédure, deux matières que l'article 34 de la Constitution réserve en temps normal à la loi votée par le Parlement.

Parmi les militaires mis en cause figure Guy Rubin de Servens. Avec neuf autres requérants, il est détenu à la prison de la Santé, à Paris, et ce tribunal d'exception doit les juger. Deux autres personnes, qui ne sont pas détenues, contestent aussi la décision du 3 mai 1961.

La procédure, deux requêtes jugées ensemble

Le 5 juillet 1961, deux requêtes sont enregistrées au secrétariat du contentieux du Conseil d'État. La première, n° 55049, est présentée pour Rubin de Servens et les neuf autres détenus de la Santé. La seconde, n° 55055, est en revanche présentée pour les deux autres requérants. Toutes deux demandent, par un recours pour excès de pouvoir, que la décision du 3 mai 1961 disparaisse pour illégalité. Elles ajoutent une seconde demande pour le cas où la première ne serait pas accueillie, le sursis à exécution, autrement dit la suspension de cette décision.

Comme les deux requêtes posent les mêmes questions, le Conseil d'État les joint pour les juger ensemble dans une seule décision. L'affaire va devant l'Assemblée du contentieux, qui statue le 2 mars 1962, alors que l'article 16 n'est plus appliqué depuis cinq mois.

Les arguments, une juridiction d'exception devant le juge

La décision du Conseil d'État ne reproduit pas les moyens des requérants, mais ses réponses montrent ce qu'ils contestaient. Les requérants attaquent la décision du 3 mai 1961 comme on attaque une décision administrative ordinaire, devant le juge de l'excès de pouvoir. Ils contestent donc la création, par un simple acte du président, d'une juridiction d'exception chargée de les juger. Or la création d'une juridiction et les règles de procédure pénale relèvent normalement de la loi, ce qui rend la décision fragile si on la traite comme un acte administratif.

Ils mettent aussi en cause l'usage de l'article 16 lui-même. Le Conseil d'État répond en effet qu'il ne lui appartient « ni d'apprécier la légalité, ni de contrôler la durée d'application » de la décision du 23 avril 1961. Ce double refus laisse penser que les requérants contestaient les conditions de l'article 16 et surtout sa durée. Le 3 mai 1961, le putsch avait en effet échoué depuis une semaine. Selon cette critique, les pouvoirs exceptionnels n'avaient donc plus de raison d'être quand le président a créé le tribunal.

La décision est transmise au Premier ministre, mais elle ne rapporte aucune défense de l'administration. Le débat porte donc sur une question préalable, celle de la compétence du Conseil d'État. Avant de dire si la décision du 3 mai est légale, il doit d'abord savoir s'il a le pouvoir de la juger, et la réponse dépend de la nature des deux décisions présidentielles.

Deux décisions à juger pour le Conseil d'État

Le Conseil d'État doit donc répondre à deux questions, une pour chaque décision présidentielle.

D'une part, le Conseil d'État peut-il contrôler la décision présidentielle du 23 avril 1961 elle-même, celle de recourir à l'article 16 ?

D'autre part, à supposer que cette première décision reste hors de tout contrôle, le sort est-il le même pour la mesure du 3 mai 1961, qui crée une juridiction d'exception et fixe des règles de procédure pénale, deux matières que l'article 34 de la Constitution réserve normalement à la loi ?

La solution du Conseil d'État

L'Assemblée du contentieux répond aux deux questions par la négative, mais en tenant deux raisonnements différents.

Le Conseil d'État ajoute que la décision du 23 avril 1961 habilite le président à prendre toutes les mesures exigées par les circonstances. Elle lui permet notamment d'exercer le pouvoir législatif dans les matières de l'article 34 et le pouvoir réglementaire dans celles de l'article 37. Sur la décision du 3 mai 1961 qui crée le tribunal militaire spécial, il tient pourtant un raisonnement distinct.

Il juge que cette décision « présente le caractère d'un acte législatif dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître ». En effet, l'article 34 de la Constitution réserve à la loi la création d'une nouvelle juridiction et les règles de procédure pénale.

Le juge administratif refuse donc de contrôler une mesure de ce contenu, comme il refuse de contrôler une loi, sans qu'il soit besoin d'en faire un acte de gouvernement. Les deux recours sont rejetés, car le Conseil d'État se déclare incompétent. Autrement dit, il estime qu'il n'a pas le pouvoir de juger ces décisions.

Le sens, deux actes, deux raisonnements

Les actes de gouvernement touchent aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels, comme le président, le gouvernement et le Parlement, ou aux relations internationales de la France.

Le juge refuse donc de contrôler un acte de gouvernement du seul fait de sa nature, quels que soient son contenu et la gravité de ses effets.

La décision de recourir à l'article 16 en est l'exemple le plus fort, puisqu'elle touche directement à la répartition des pouvoirs entre le président, le Parlement et la justice pendant la crise.

En revanche, le raisonnement change pour une mesure prise en application de l'article 16, une fois la décision d'y recourir déjà prise. Le Conseil d'État l'examine au cas par cas, à partir de son contenu réel, pour décider si elle a une valeur législative ou réglementaire.

Si la mesure porte sur une matière que l'article 34 réserve à la loi, comme créer une juridiction ou fixer des règles de procédure pénale, elle a valeur législative, et le juge administratif refuse de la contrôler comme il refuserait de contrôler une loi.

Si en revanche son contenu relève du règlement, domaine des actes que l'administration peut prendre seule, le juge administratif peut en principe la contrôler. Ce critère, qu'on appelle matériel parce qu'il regarde ce que fait l'acte plus que son auteur, reste l'apport le plus durable de l'arrêt.

La portée, jusqu'à la décision d'Oriano

Le Conseil d'État confirme ce critère matériel le 23 octobre 1964, dans la décision d'Oriano. Il siège de nouveau en Assemblée, et il est saisi par un officier placé en congé spécial. En effet, cette mesure individuelle avait été prise en application d'une décision du 7 juin 1961, elle-même fondée sur l'article 16. Or l'intéressé n'avait pas pu consulter son dossier avant cette mesure, alors que ce droit est un principe général de procédure.

Cette fois, le Conseil d'État accepte de contrôler la mesure individuelle, qu'il distingue de la décision présidentielle qui l'autorisait. Il constate son illégalité, puis il retient la responsabilité de l'État pour la perte de carrière de l'officier.

Le refus de tout contrôle posé par Rubin de Servens concerne donc la décision de recourir à l'article 16. Le juge garde en revanche la possibilité de contrôler certaines mesures d'application individuelles prises par l'administration.

Il faut aussi distinguer Rubin de Servens de l'arrêt Canal, Robin et Godot, souvent cité à côté de lui. Le 19 octobre 1962, soit sept mois plus tard, le Conseil d'État y annule une ordonnance du 1^er juin 1962 qui avait créé une Cour militaire de justice pour juger certains auteurs d'infractions liées à la guerre d'Algérie.

Cette ordonnance repose sur un fondement juridique différent de l'article 16. Il s'agit de la loi du 13 avril 1962, adoptée à la suite du référendum du 8 avril 1962 sur les accords d'Évian, qui autorisait le président à prendre par ordonnance des mesures d'application de ces accords.

La loi référendaire autorisait seulement le président à prendre des mesures par ordonnance. Une ordonnance prise sur cette base reste donc un acte administratif, que le Conseil d'État peut contrôler. Il l'annule, parce qu'elle privait les condamnés de tout recours. Selon le Conseil d'État, cette atteinte aux principes généraux du droit pénal était trop grave pour être justifiée par l'application des accords d'Évian.

Rubin de Servens aboutit donc à un rejet pour incompétence, alors que Canal, Robin et Godot aboutit à une annulation au fond, parce que les deux décisions ne reposent pas sur le même texte.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a ajouté un sixième alinéa à l'article 16, sans remettre en cause la jurisprudence Rubin de Servens sur le fond.

Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel afin qu'il vérifie si les conditions posées par le premier alinéa de l'article 16 sont toujours réunies.

Au-delà de soixante jours, le Conseil constitutionnel procède à cet examen de sa propre initiative. Il se prononce par un avis public et motivé, mais cet avis ne lie pas le président et ne met pas fin, par lui-même, à l'application de l'article 16. Le Conseil d'État reste quant à lui incompétent.

Depuis 1961, aucun président de la Ve République n'a d'ailleurs recouru de nouveau à l'article 16. Même après les attentats de 2015, l'état d'urgence a été mis en œuvre à la place de ces pouvoirs exceptionnels.

La critique doctrinale

Les auteurs ont vivement critiqué la qualification d'acte de gouvernement retenue pour la décision de recourir à l'article 16. Certains ont même parlé d'une zone de non-droit, c'est-à-dire d'un espace où aucun juge ne peut faire respecter la règle de droit.

En effet, la décision la plus grave qu'un président puisse prendre suspend le fonctionnement normal des institutions, et elle reste pourtant entièrement hors du contrôle du juge, sur ses conditions comme sur sa durée.

En 1961, aucun juge ne pouvait donc empêcher le président de maintenir l'article 16 bien après la fin du danger. C'est ce qui s'est produit, puisque l'article 16 est resté appliqué cinq mois alors que le putsch avait échoué en quatre jours.

La décision d'Oriano nuance cette critique sans la faire disparaître, puisqu'elle réduit l'étendue de ce refus de contrôle.

Mais le Conseil d'État trace lui-même, au cas par cas, la frontière entre ce qui relève de la loi et ce qui relève du règlement, ce qui lui laisse une marge d'appréciation sur l'étendue de son propre contrôle.

Une partie des auteurs juge aussi la réforme de 2008 insuffisante. Elle donne seulement au Conseil constitutionnel le pouvoir de rendre un avis motivé, alors qu'un juge peut annuler un acte illégal.

Comment utiliser l'arrêt Rubin de Servens dans une copie

Dans une dissertation sur les actes de gouvernement ou sur la séparation des pouvoirs en période de crise, cet arrêt est l'exemple de référence. Il sert aussi pour un sujet sur les limites du contrôle du juge administratif.

Il illustre l'existence d'une catégorie d'actes que le juge refuse de contrôler, ainsi que le raisonnement matériel que le Conseil d'État applique aux mesures prises en application de l'article 16. Ma page sur la dissertation juridique détaille comment construire un plan qui articule ces deux idées sans les confondre.

Dans un commentaire d'arrêt, tu insistes sur la formation de jugement, l'Assemblée du contentieux, qui montre l'importance du principe posé. Tu distingues ensuite les deux raisonnements retenus le même jour, à savoir un acte de gouvernement pour la décision du 23 avril 1961, et un acte législatif pour celle du 3 mai 1961.

Ma page sur le commentaire d'arrêt détaille la méthode de ce devoir.

En culture juridique générale, cet arrêt est aussi l'occasion de montrer que tu maîtrises la chronologie complète, de Rubin de Servens à la décision d'Oriano, en passant par l'arrêt du 19 octobre 1962 sur la Cour militaire de justice.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Rubin de Servens

• Distinguer l'article 16 de la Constitution et l'article 16 de la Déclaration de 1789. Ces deux textes n'ont pas de rapport direct. En effet, l'article 16 de la Constitution de 1958 donne au président des pouvoirs exceptionnels en cas de crise grave. En revanche, l'article 16 de la Déclaration de 1789 pose l'exigence de séparation des pouvoirs comme condition d'existence de toute Constitution.
• Distinguer Rubin de Servens et Canal, Robin et Godot. Les deux décisions concernent une juridiction d'exception créée pendant la crise algérienne, mais sur des fondements juridiques différents, et avec des solutions opposées, à savoir un rejet pour incompétence dans un cas, une annulation au fond dans l'autre. Tu ne les présentes donc jamais comme fondées sur le même texte.
• Retenir que le Conseil d'État s'est déclaré incompétent. Le Conseil d'État s'est seulement déclaré incompétent pour juger la création du tribunal militaire spécial. Il n'a donc jamais dit si cette création était légale.
• Mesurer la portée de la réforme de 2008. L'avis du Conseil constitutionnel reste consultatif, donc le président peut maintenir l'article 16 malgré un avis défavorable.

Questions fréquentes