L'arrêt Rubin de Servens expliqué simplement

Le principe posé par le Conseil d'État

Le 2 mars 1962, le Conseil d'État statue dans sa formation la plus solennelle, l'Assemblée du contentieux (n° 55049 et 55055). Il juge que la décision du président de la République de recourir à l'article 16 de la Constitution est un acte de gouvernement. Le juge administratif refuse donc de vérifier si cette décision est légale, et il refuse aussi de contrôler combien de temps elle reste appliquée.

Une mesure prise ensuite sur ce fondement peut aussi échapper au juge, mais pour une autre raison. Elle lui échappe quand son contenu relève du domaine que la Constitution réserve à la loi.

L'arrêt tire son nom de Guy Rubin de Servens, l'un des militaires jugés et condamnés par le tribunal militaire spécial créé le 3 mai 1961 sur le fondement de l'article 16, après l'échec du putsch d'Alger.

Les faits, le putsch d'Alger et le tribunal militaire spécial

Dans la nuit du 21 au 22 avril 1961, quatre généraux en retraite, Maurice Challe, Edmond Jouhaud, André Zeller, rejoints par Raoul Salan, s'emparent du pouvoir à Alger avec le soutien d'unités de l'armée, dont le 1^er régiment étranger de parachutistes.

Leur but est d'empêcher l'indépendance de l'Algérie, dont la politique du général de Gaulle se rapproche chaque mois davantage.

De Gaulle est informé dès la veille. Dans la soirée du 22 avril, il décide de recourir à l'article 16 de la Constitution.

Cet article permet au président de concentrer entre ses mains, pour un temps, l'essentiel des pouvoirs publics. Deux conditions doivent être réunies en même temps. D'abord, les institutions, l'indépendance de la nation ou l'intégrité du territoire doivent être menacées de manière grave et immédiate. Ensuite, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels doit être interrompu.

Le président consulte, comme l'exige l'article 16, le Premier ministre, les présidents des deux assemblées et le Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel rend, le 23 avril au matin, un avis favorable. De Gaulle annonce la mise en œuvre de l'article 16 le 23 avril 1961, dans une allocution radiodiffusée et télévisée depuis l'Élysée.

Le putsch s'effondre en quatre jours, faute de soutien suffisant du contingent, c'est-à-dire des jeunes appelés du service militaire, dans la nuit du 25 au 26 avril 1961. L'article 16 reste pourtant en vigueur bien après cette date, jusqu'au 29 septembre 1961, soit cinq mois au total.

Le 3 mai 1961, alors que la menace a déjà disparu, le président crée un tribunal militaire à compétence spéciale, par une décision prise sur le fondement de l'article 16. Ce tribunal doit juger les responsables du putsch.

Plusieurs militaires sont jugés et condamnés par cette juridiction, parmi lesquels Guy Rubin de Servens, Pierre Coiquand, Marcel Bonelli, Michel Besineau, Antoine Isquierdo, Roger Borel et Joseph Estoup, tous incarcérés à la prison de la Santé, à Paris.

La procédure

Deux décisions à juger pour le Conseil d'État

Le juge refuse par principe de contrôler la décision de recourir à l'article 16, car c'est un acte politique. Il doit pourtant aussi se prononcer sur une mesure prise ensuite sur ce même fondement, la création du tribunal militaire spécial du 3 mai 1961.

Les requérants demandent justement au Conseil d'État d'annuler cette décision du 3 mai 1961 pour excès de pouvoir, c'est-à-dire de constater qu'elle est illégale et de la faire disparaître rétroactivement.

D'une part, le Conseil d'État peut-il contrôler la décision présidentielle du 23 avril 1961 elle-même, celle de recourir à l'article 16 ?

D'autre part, à supposer que cette première décision échappe à tout contrôle, le sort est-il le même pour la mesure du 3 mai 1961, qui crée une juridiction d'exception et fixe des règles de procédure pénale, deux matières que l'article 34 de la Constitution réserve normalement à la loi ?

La solution du Conseil d'État

L'Assemblée du contentieux répond aux deux questions par la négative, mais en tenant deux raisonnements différents.

Sur la décision du 3 mai 1961 créant le tribunal militaire spécial, le Conseil d'État tient un raisonnement distinct.

Il juge que cette décision « présente le caractère d'un acte législatif dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître ». En effet, l'article 34 de la Constitution réserve à la loi la création d'une nouvelle juridiction et les règles de procédure pénale.

Une mesure de ce contenu échappe donc au juge administratif comme une loi lui échappe, sans qu'il soit besoin d'en faire un acte de gouvernement. Les deux recours sont rejetés, car le Conseil d'État se déclare incompétent. Autrement dit, il estime qu'il n'a pas le pouvoir de juger ces décisions.

Le sens, deux actes, deux raisonnements

La théorie des actes de gouvernement désigne une catégorie d'actes que le juge administratif refuse, de sa propre initiative, de contrôler, parce qu'ils touchent aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels, c'est-à-dire entre le président, le gouvernement et le Parlement, ou aux relations internationales de la France.

Un acte de gouvernement échappe totalement au juge du seul fait de sa nature, quels que soient son contenu et la gravité de ses effets.

La décision de recourir à l'article 16 en est l'exemple le plus fort, puisqu'elle touche directement à la répartition des pouvoirs entre le président, le Parlement et la justice pendant la crise.

Le raisonnement change pour une mesure prise en application de l'article 16, une fois la décision d'y recourir déjà prise. Le Conseil d'État l'examine au cas par cas, à partir de son contenu réel, pour décider si elle a une valeur législative ou réglementaire.

Si la mesure porte sur une matière que l'article 34 réserve à la loi, comme créer une juridiction ou fixer des règles de procédure pénale, elle a valeur législative et échappe au juge administratif comme une loi lui échapperait.

Si en revanche son contenu relève du règlement, c'est-à-dire des actes que l'administration peut prendre seule, le juge administratif peut en principe la contrôler. Ce critère, qu'on appelle matériel parce qu'il regarde ce que fait l'acte plus que son auteur, reste l'apport le plus durable de l'arrêt.

La portée, jusqu'à la décision d'Oriano

Ce critère matériel est confirmé un peu plus de deux ans et demi plus tard.

Le 23 octobre 1964, dans la décision d'Oriano, le Conseil d'État, de nouveau réuni en Assemblée, est saisi par un officier placé en congé spécial. Cette mesure individuelle avait été prise en application d'une décision du 7 juin 1961, elle-même fondée sur l'article 16. Or l'intéressé n'avait pas pu consulter son dossier avant cette mesure, alors que ce droit est un principe général de procédure.

Cette fois, le Conseil d'État accepte de contrôler la mesure individuelle, qu'il distingue de la décision présidentielle qui l'autorisait. Il constate son illégalité, puis il retient la responsabilité de l'État pour la perte de carrière de l'officier.

L'immunité posée par Rubin de Servens vaut donc pour la décision de recourir à l'article 16, et le juge garde la possibilité de contrôler certaines mesures d'application individuelles prises par l'administration.

Une autre décision, rendue sept mois seulement après Rubin de Servens, est souvent citée à côté d'elle, et il faut bien la distinguer.

Le 19 octobre 1962, dans l'arrêt Canal, Robin et Godot, le Conseil d'État annule une ordonnance du 1^er juin 1962 qui avait créé une Cour militaire de justice pour juger certains auteurs d'infractions liées à la guerre d'Algérie.

Le fondement juridique de cette ordonnance est totalement différent de l'article 16. Il s'agit de la loi du 13 avril 1962, adoptée à la suite du référendum du 8 avril 1962 sur les accords d'Évian, qui autorisait le président à prendre par ordonnance des mesures d'application de ces accords.

La loi référendaire autorisait seulement le président à prendre des mesures par ordonnance. Une ordonnance prise sur cette base reste donc un acte administratif, que le Conseil d'État peut contrôler. Il l'annule, parce qu'elle privait les condamnés de tout recours et portait ainsi aux principes généraux du droit pénal une atteinte trop grave pour être justifiée par l'application des accords d'Évian.

Rubin de Servens aboutit donc à un rejet pour incompétence, alors que Canal, Robin et Godot aboutit à une annulation au fond, parce que les deux décisions ne reposent pas sur le même texte.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a ajouté un sixième alinéa à l'article 16, sans remettre en cause la jurisprudence Rubin de Servens sur le fond.

Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel afin qu'il vérifie si les conditions posées par le premier alinéa de l'article 16 sont toujours réunies.

Passé soixante jours, le Conseil constitutionnel procède à cet examen de sa propre initiative. Il se prononce par un avis public et motivé, mais cet avis ne lie pas le président et ne met pas fin, par lui-même, à l'application de l'article 16. Le Conseil d'État demeure incompétent.

Le Conseil constitutionnel gagne seulement un rôle de vérification complémentaire, sans pouvoir de décision sur l'application de l'article 16. Depuis 1961, aucun président de la Ve République n'a de nouveau recouru à l'article 16, pas même lors de crises graves comme les attentats de 2015, qui ont conduit à la mise en œuvre de l'état d'urgence plutôt qu'à ces pouvoirs exceptionnels.

La critique doctrinale

Les auteurs ont vivement critiqué la qualification d'acte de gouvernement retenue pour la décision de recourir à l'article 16, certains parlant même d'une zone de non-droit, c'est-à-dire un espace où aucun juge ne peut faire respecter la règle de droit.

En effet, la décision la plus grave qu'un président puisse prendre, celle qui suspend le fonctionnement normal des institutions, échappe entièrement au contrôle du juge, sur ses conditions comme sur sa durée.

En 1961, aucun juge ne pouvait donc empêcher le président de maintenir l'article 16 bien après la fin du danger. C'est ce qui s'est produit, puisque l'article 16 est resté appliqué cinq mois alors que le putsch avait échoué en quatre jours.

La décision d'Oriano nuance cette critique sans la faire disparaître. Elle montre qu'une mesure d'application individuelle reste contrôlable si son contenu est réglementaire, ce qui limite l'ampleur de l'immunité.

Mais le Conseil d'État trace lui-même, au cas par cas, la frontière entre ce qui relève de la loi et ce qui relève du règlement, ce qui lui laisse une marge d'appréciation sur l'étendue de son propre contrôle.

Une partie des auteurs juge aussi la réforme de 2008 insuffisante. Elle donne seulement au Conseil constitutionnel le pouvoir de rendre un avis motivé, alors qu'un juge peut annuler un acte illégal.

Comment utiliser l'arrêt Rubin de Servens dans une copie

Dans une dissertation sur les actes de gouvernement ou sur la séparation des pouvoirs en période de crise, cet arrêt est l'exemple de référence. Il sert aussi pour un sujet sur les limites du contrôle du juge administratif.

Il illustre l'existence d'une catégorie d'actes hors de portée du juge et le raisonnement matériel que le Conseil d'État applique aux mesures prises en application de l'article 16. Ma page sur la dissertation juridique détaille comment construire un plan qui articule ces deux idées sans les confondre.

Dans un commentaire d'arrêt, tu insistes sur la formation de jugement, l'Assemblée du contentieux, qui montre l'importance du principe posé. Tu distingues ensuite les deux raisonnements retenus le même jour, à savoir un acte de gouvernement pour la décision du 23 avril 1961, et un acte législatif pour celle du 3 mai 1961.

Ma page sur le commentaire d'arrêt détaille la méthode de ce devoir.

En culture juridique générale, cet arrêt est aussi l'occasion de montrer que tu maîtrises la chronologie complète, de Rubin de Servens à la décision d'Oriano, en passant par l'arrêt Canal, Robin et Godot.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Rubin de Servens

• Distinguer l'article 16 de la Constitution et l'article 16 de la Déclaration de 1789. Ces deux textes n'ont pas de rapport direct. En effet, l'article 16 de la Constitution de 1958 donne au président des pouvoirs exceptionnels en cas de crise grave. En revanche, l'article 16 de la Déclaration de 1789 pose l'exigence de séparation des pouvoirs comme condition d'existence de toute Constitution.
• Distinguer Rubin de Servens et Canal, Robin et Godot. Les deux décisions concernent une juridiction d'exception créée pendant la crise algérienne, mais sur des fondements juridiques différents, et avec des solutions opposées, à savoir un rejet pour incompétence dans un cas, une annulation au fond dans l'autre. Tu ne les présentes donc jamais comme fondées sur le même texte.
• Retenir que le Conseil d'État s'est déclaré incompétent. Le Conseil d'État s'est seulement déclaré incompétent pour juger la création du tribunal militaire spécial. Il n'a donc jamais dit si cette création était légale.
• Mesurer la portée de la réforme de 2008. Le Conseil constitutionnel rend seulement un avis public et motivé, qui ne lie pas le président et ne met pas fin, par lui-même, à l'application de l'article.

Questions fréquentes