L'arrêt Terrier expliqué simplement

L'essentiel de l'arrêt Terrier

Le Conseil d'État a rendu l'arrêt Terrier le 6 février 1903. Il applique le droit administratif aux activités de service public gérées par les collectivités locales, comme les départements et les communes, en plus de l'État.

Un litige né d'un engagement pris par une collectivité locale dans l'intérêt général relève donc du juge administratif, même quand cet engagement ressemble à une simple relation entre particuliers.

Trente ans plus tôt, l'arrêt Blanco avait créé un droit propre à l'administration, mais seulement pour l'État. Personne ne savait encore si ce droit s'appliquait aux collectivités locales. Terrier règle la question, à propos d'une prime pour la destruction de vipères.

Les faits, une prime pour la destruction de vipères

Vers 1900, les vipères posent un problème de sécurité et de salubrité publique, c'est-à-dire d'hygiène et de santé de tous, dans les campagnes françaises.

Pour encourager leur destruction, le conseil général du département de Saône-et-Loire vote une prime de 25 centimes de franc pour chaque vipère tuée dans le département, à condition d'apporter la preuve de la destruction. Il prévoit en tout 200 francs pour cette opération.

Le sieur Terrier se met à chasser et détruit un certain nombre de vipères. Mais quand il vient toucher sa prime, l'administration refuse de payer, parce que les 200 francs sont déjà dépensés. Pour Terrier, il a fait ce que le département demandait, et il a donc droit au paiement promis.

Le problème de droit

Terrier s'adresse d'abord au préfet, qui rejette sa réclamation. Il porte ensuite l'affaire devant le Conseil de préfecture de Saône-et-Loire, le tribunal administratif local de l'époque. Le 17 juillet 1901, ce Conseil de préfecture se déclare incompétent, c'est-à-dire qu'il refuse de juger la demande. Terrier forme alors un recours devant le Conseil d'État, enregistré les 7 septembre et 16 novembre 1901.

La question posée au Conseil d'État vaut bien au-delà des vipères de Terrier. Un engagement pris par un département envers un particulier, pour une opération d'intérêt général, relève-t-il du droit administratif et du juge administratif, alors que l'État n'est pas en cause et qu'aucun contrat classique n'a été signé ?

Jusque-là, le droit propre à l'administration reconnu par Blanco concernait seulement l'État. Aucun texte n'obligeait à l'appliquer aussi aux départements et aux communes.

La solution du Conseil d'État

Le 6 février 1903, le Conseil d'État se reconnaît compétent. Pour lui, le refus du préfet a fait naître entre Terrier et le département un litige qu'il lui revient de juger.

Il renvoie donc Terrier devant le préfet pour la liquidation de la somme due, c'est-à-dire pour le calcul exact de ce qu'on lui doit. Il rejette le reste de ses demandes, puis transmet sa décision au ministre de l'Intérieur.

Le raisonnement qui justifie cette compétence se trouve dans les conclusions du commissaire du gouvernement Romieu, restées célèbres. Le commissaire du gouvernement est l'ancien nom du rapporteur public, le magistrat qui propose une solution avant que les juges ne tranchent. Ses conclusions résument la position retenue par le Conseil d'État.

Romieu applique ensuite cette idée à l'affaire. Quand un conseil général organise la destruction des animaux nuisibles dans le département, il agit pour un véritable service public.

Le département agit ici par un simple vote de son conseil, sans contrat en bonne et due forme, et aucune loi ne l'y oblige. Cela ne change rien, car seule compte la nature de l'activité. Or il s'agit d'une mission d'intérêt général prise en charge par une collectivité publique.

Ce que l'arrêt Terrier change

Terrier change la façon de choisir le juge compétent. Avec Blanco, tout semblait dépendre de l'auteur du dommage, c'est-à-dire l'État. Avec Terrier, le Conseil d'État regarde la nature de l'activité, quelle que soit la collectivité qui l'exerce.

Dès qu'une collectivité locale, par exemple un département ou une commune, prend en charge une activité de service public, le juge administratif est donc compétent. Il l'est même quand la collectivité s'engage par une simple promesse, sans aucun contrat signé.

Grâce à cette affaire de vipères, le Conseil d'État affirme ainsi sa compétence sur une question jusque-là incertaine, celle des engagements pris par les collectivités locales pour accomplir leurs missions.

Romieu range aussi dans la même catégorie d'opérations administratives les litiges nés d'un contrat et ceux nés d'une décision que l'administration prend seule. Il prépare ainsi le contentieux des contrats administratifs, qui deviendra plus tard une branche à part entière du droit administratif.

La portée de l'arrêt Terrier, de 1903 à aujourd'hui

Terrier fait partie d'une série de décisions qui appliquent, collectivité par collectivité, la solution de Blanco.

Cinq ans plus tard, le 29 février 1908, le Tribunal des conflits rend l'arrêt Feutry. Il juge que la gestion d'un asile départemental d'aliénés, l'ancien nom de l'hôpital psychiatrique, est un service public à la charge du département. Les articles du Code civil sur la responsabilité ne s'appliquent donc pas, et le juge administratif est compétent pour la faute de service d'un département.

Deux ans plus tard, le 4 mars 1910, le Conseil d'État applique le même raisonnement aux communes dans l'arrêt Thérond, à propos d'un contrat de fourrière pour capturer les chiens errants. Blanco vise l'État, Terrier les départements, et Thérond les communes. La même logique de service public s'applique ainsi aux trois niveaux de collectivités publiques.

Cette extension alimente, au début du vingtième siècle, un débat entre les professeurs de droit. L'école de la puissance publique, menée par Hauriou à Toulouse, veut fonder le droit administratif sur les pouvoirs que l'administration possède et qu'un particulier n'a pas.

L'école du service public, dite école de Bordeaux, menée par Duguit et Jèze, fait au contraire du service public le fondement de toute la matière. Terrier relie la compétence administrative à la seule nature de l'activité, si bien qu'il sert d'appui à cette seconde école pendant plusieurs dizaines d'années.

Le critère du service public trouve toutefois une limite. En 1921, dans l'arrêt Bac d'Eloka, le Tribunal des conflits juge qu'un service public peut être géré comme une entreprise privée. Ce service relève alors en grande partie du droit privé, et ses litiges vont devant le juge judiciaire.

Naît alors la catégorie des services publics industriels et commerciaux, que j'ai détaillée dans ma fiche sur l'arrêt Bac d'Eloka.

À partir de là, le service public ne suffit plus à rendre le juge administratif compétent. Les auteurs parlent alors d'une crise de la notion de service public comme critère unique. Terrier garde pourtant toute sa valeur.

Il a en effet posé que le juge regarde la nature de l'activité plutôt que la seule qualité de son auteur. La distinction entre service public administratif et service public industriel et commercial précise ensuite ce principe, sans l'abandonner.

Terrier a aussi marqué le droit des contrats de l'administration. En jugeant qu'un engagement pris par un département pour faire fonctionner un service public relève du juge administratif, le Conseil d'État pose l'un des deux critères qui permettent aujourd'hui de reconnaître un contrat administratif. C'est le critère de l'objet du contrat.

L'autre critère, celui de la clause exorbitante du droit commun, vient de l'arrêt Société des granits porphyroïdes des Vosges de 1912. Une telle clause donne à l'administration des pouvoirs qu'un particulier n'a jamais dans un contrat ordinaire. Un seul des deux critères suffit, et ils servent encore aujourd'hui à trancher les litiges sur les contrats administratifs.

Enfin, il fallait savoir qui peut être chargé d'un service public, et à quelles conditions une personne privée peut elle-même prendre des actes administratifs. Cette question prolonge directement la solution de Terrier.

Elle a été précisée par l'arrêt Narcy de 1963 puis par l'arrêt APREI de 2007, que j'ai également détaillés sur ce site, avec le critère organique, qui regarde l'auteur de l'activité, et le critère matériel, qui regarde sa nature.

La critique de l'arrêt Terrier, entre extension nécessaire et critère fragile

Terrier a d'abord été salué comme la suite logique de Blanco. Sans cet arrêt, le droit propre à l'administration serait resté limité à l'État. Or la plus grande partie de l'action publique proche des habitants, par exemple les routes, l'hygiène ou l'aide aux pauvres, relève des départements et des communes, dont le rôle grandit depuis les lois de décentralisation de 1871 et de 1884.

En reliant la compétence administrative à la nature de l'activité plutôt qu'à l'identité de son auteur, Terrier donne donc au droit administratif un fondement plus large et plus cohérent.

La critique porte sur la fragilité de ce critère. Le service public, tel que Terrier l'emploie, reste une notion large. Elle ne sépare pas encore une activité menée avec les pouvoirs de l'administration et une activité menée comme une entreprise ordinaire.

Ce flou explique la crise provoquée une vingtaine d'années plus tard par l'arrêt Bac d'Eloka. Le juge doit alors reconnaître qu'un service public géré exactement comme une entreprise privée relève du juge judiciaire.

Le critère de 1903 a donc permis d'affirmer le principe, mais il ne suffit pas à trancher tous les cas. La jurisprudence a dû le préciser, jusqu'aux critères organique et matériel que la matière combine aujourd'hui.

Comment utiliser l'arrêt Terrier dans une copie

Dans une dissertation sur l'extension du droit administratif ou sur le critère du service public, Terrier vient compléter Blanco.

Tu montres que le droit propre reconnu par Blanco pour l'État laissait de côté une grande partie de l'action publique. Terrier, puis Feutry et Thérond, l'appliquent ensuite peu à peu aux départements et aux communes.

Tu peux enfin nuancer avec la crise du critère, révélée par Bac d'Eloka. Pour situer Terrier dans l'ensemble du programme, avec le contrôle de l'acte administratif et la responsabilité, tout est repris pas à pas dans ma fiche de droit administratif L2.

Dans un cas pratique, Terrier te sert dès qu'un département ou une commune est en litige avec un particulier à propos d'une activité d'intérêt général, même sans contrat en bonne et due forme.

Tu qualifies d'abord l'activité de service public. Tu conclus ensuite à la compétence du juge administratif, sauf si le service est industriel et commercial au sens de Bac d'Eloka.

Dans un commentaire d'arrêt, si tu commentes Terrier lui-même, tu montres qu'il passe du critère organique, qui regarde l'auteur de l'activité, au critère matériel, qui regarde l'activité elle-même. Tu retrouves toute la méthode sur ma page sur le commentaire d'arrêt et celle sur la fiche d'arrêt.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Terrier

• Distinguer Terrier et Blanco. Blanco crée un droit propre à l'administration à propos de l'État. Terrier applique ce droit aux départements, puis Thérond aux communes.
• Mettre en avant l'apport de l'arrêt. L'histoire des vipères sert seulement de support. L'apport de Terrier, celui que le correcteur attend, tient au choix du juge compétent d'après la nature de l'activité.
• Nuancer le critère du service public. En 1921, la crise provoquée par Bac d'Eloka oblige à distinguer les services publics administratifs des services publics industriels et commerciaux.
• Relier Terrier aux contrats administratifs. En plus de fixer la compétence du juge, Terrier pose l'un des deux critères du contrat administratif, celui d'un objet lié à l'exécution du service public.

Questions fréquentes sur l'arrêt Terrier