L'arrêt Terrier expliqué simplement

Que dit l'arrêt Terrier en une phrase ?

Le Conseil d'État a rendu l'arrêt Terrier le 6 février 1903. Il étend le droit administratif aux activités de service public gérées par les collectivités locales, départements et communes, et pas seulement par l'État. Un litige né d'un engagement pris par une collectivité locale dans l'intérêt général relève donc du juge administratif, même quand cet engagement ressemble, en apparence, à un simple rapport de droit privé.

Trente ans après l'arrêt Blanco, qui avait fondé l'autonomie du droit administratif à propos de l'État, la question restait entière pour les collectivités locales. Terrier y répond, à propos d'une prime pour la destruction de vipères.

Les faits, une prime pour la destruction de vipères

Au tournant du vingtième siècle, les vipères posent un vrai problème de sécurité et de salubrité publique (l'hygiène et la santé de tous) dans les campagnes françaises. Pour encourager leur destruction, le conseil général du département de Saône-et-Loire prend une délibération qui alloue une prime de 25 centimes de franc à toute personne qui justifie avoir tué une vipère dans le département. Le crédit total ouvert pour cette opération s'élève à 200 francs.

Le sieur Terrier se met en chasse et détruit un certain nombre de vipères. Quand il se présente pour toucher sa prime, l'administration lui oppose un refus, au motif que le crédit alloué à cette opération est épuisé. Terrier considère qu'il a rempli sa part de l'engagement pris par le département et qu'il a droit au paiement promis.

Le problème de droit

Terrier saisit d'abord le préfet, qui rejette sa réclamation. Il porte ensuite l'affaire devant le Conseil de préfecture de Saône-et-Loire, la juridiction administrative locale de l'époque. Le 17 juillet 1901, ce Conseil de préfecture se déclare incompétent pour statuer sur sa demande. Terrier forme alors un recours devant le Conseil d'État, enregistré les 7 septembre et 16 novembre 1901.

La question posée au Conseil d'État dépasse le sort des vipères de Terrier. Un engagement pris par un département envers un particulier, dans le cadre d'une opération d'intérêt général, relève-t-il du droit administratif et du juge administratif, alors même que ni l'État ni un contrat classique ne sont en cause ? Jusque-là, l'autonomie du droit administratif posée par Blanco ne concernait que l'État. Rien n'imposait de l'étendre aux départements et aux communes.

La solution du Conseil d'État

Le 6 février 1903, le Conseil d'État se reconnaît compétent. Il retient que le refus du préfet d'admettre la réclamation de Terrier a fait naître entre les parties un litige dont il lui appartient de connaître, c'est-à-dire de juger. Il renvoie Terrier devant le préfet pour la liquidation de la somme qui lui est due, c'est-à-dire son calcul exact, rejette le surplus de ses conclusions, et transmet sa décision au ministre de l'Intérieur.

Le raisonnement qui justifie cette compétence est resté célèbre dans les conclusions du commissaire du gouvernement Romieu (l'ancien nom du magistrat qu'on appelle aujourd'hui le rapporteur public, chargé de proposer une solution avant que les juges ne tranchent), qui synthétisent la position retenue par le Conseil d'État.

Romieu applique ensuite directement cette idée à l'affaire. La destruction des animaux nuisibles dans le département, quand elle est entreprise par un conseil général, est faite dans l'intérêt d'un véritable service public. Peu importe que le département agisse par une simple délibération plutôt que par un contrat en bonne et due forme, ou qu'aucune loi ne l'y oblige. La nature de l'activité compte avant tout. Il s'agit d'une mission d'intérêt général prise en charge par une collectivité publique.

Pourquoi l'arrêt Terrier est-il important ?

Terrier compte parce qu'il déplace le regard porté sur la compétence administrative. Avec Blanco, le critère décisif semblait tenir à l'auteur du dommage, l'État. Avec Terrier, le Conseil d'État montre que la nature de l'activité détermine la compétence, et non l'identité de la collectivité. Dès qu'une collectivité locale, département ou commune, prend en charge une activité de service public, y compris par un simple engagement qui n'a rien d'un contrat solennel, le juge administratif en connaît.

Cette affaire de vipères permet ainsi au Conseil d'État de consolider sa propre compétence sur un terrain jusque-là incertain, celui des engagements pris par les collectivités locales dans l'exercice de leurs missions. Le commissaire du gouvernement Romieu, en rangeant dans une même catégorie d'opérations administratives les litiges nés d'un contrat et ceux nés d'une décision unilatérale de l'administration, prépare aussi le terrain du contentieux contractuel administratif, qui deviendra plus tard une branche à part entière du droit administratif.

La portée de l'arrêt Terrier, de 1903 à aujourd'hui

Terrier s'inscrit dans une lignée de décisions qui étendent, collectivité par collectivité, l'idée posée par Blanco. Cinq ans plus tard, le Tribunal des conflits juge, dans l'arrêt Feutry du 29 février 1908, que la gestion d'un asile départemental d'aliénés (l'ancien nom de l'hôpital psychiatrique) constitue un service public à la charge du département, ce qui écarte l'application des articles du Code civil sur la responsabilité et confirme la compétence du juge administratif pour la faute de service d'un département. Deux ans plus tard, le Conseil d'État étend le même raisonnement aux communes dans l'arrêt Thérond du 4 mars 1910, à propos d'un contrat de fourrière pour la capture des chiens errants. Blanco pour l'État, Terrier pour les départements, Thérond pour les communes. La même logique de service public s'applique aux trois niveaux de collectivités publiques.

Cette extension nourrit, au début du vingtième siècle, un vrai débat doctrinal. L'école de la puissance publique, portée par Hauriou à Toulouse, veut fonder le droit administratif sur les prérogatives exorbitantes de l'administration. L'école du service public, portée par Duguit et Jèze à Bordeaux, en fait au contraire le fondement de toute la matière. Terrier, en reliant la compétence administrative à la seule nature de l'activité poursuivie, sert d'appui décisif à cette seconde école pendant plusieurs décennies.

Le triomphe du critère du service public connaît toutefois une limite. En 1921, le Tribunal des conflits juge, dans l'arrêt Bac d'Eloka, qu'un service public peut être géré comme une entreprise privée et relever, pour l'essentiel, du droit privé et du juge judiciaire. Naît alors la catégorie des services publics industriels et commerciaux, que j'ai détaillée dans ma fiche sur l'arrêt Bac d'Eloka. Le service public cesse, à partir de ce moment, d'entraîner automatiquement la compétence du juge administratif, et la doctrine parle d'une véritable crise de la notion de service public comme critère unique. Terrier garde malgré tout toute sa valeur. Il a fixé le principe que le juge doit regarder la nature de l'activité plutôt que la seule qualité de son auteur, un principe que la distinction entre service public administratif et service public industriel et commercial vient ensuite affiner plutôt qu'abandonner.

Terrier a aussi laissé une trace directe en matière contractuelle. En jugeant qu'un engagement pris par un département dans l'exécution d'un service public relève de la compétence administrative, le Conseil d'État pose l'un des deux critères qui identifient aujourd'hui un contrat administratif, le critère de l'objet du contrat. L'autre critère, celui de la clause exorbitante du droit commun (une clause qui donne à l'administration des pouvoirs qu'un particulier n'a jamais dans un contrat ordinaire), sera posé un peu plus tard par l'arrêt Société des granits porphyroïdes des Vosges de 1912. Ces deux critères, alternatifs, structurent encore le contentieux des contrats administratifs.

Enfin, la question de savoir qui peut être chargé d'un service public, et dans quelles conditions une personne privée peut elle-même prendre des actes administratifs, prolonge directement la lignée engagée par Terrier. Elle sera précisée par l'arrêt Narcy de 1963 puis par l'arrêt APREI de 2007, que j'ai également détaillés sur ce site, avec le critère organique, qui regarde l'auteur de l'activité, et le critère matériel, qui regarde sa nature.

La critique de l'arrêt Terrier, entre extension nécessaire et critère fragile

Terrier a d'abord été salué comme le prolongement logique de Blanco. Sans cet arrêt, l'autonomie du droit administratif serait restée cantonnée à l'État, alors même que l'essentiel de l'action publique de proximité, à savoir la voirie, l'hygiène et l'assistance, se joue au niveau des départements et des communes, en plein essor depuis les lois de décentralisation de 1871 et de 1884. En reliant la compétence administrative à la nature de l'activité plutôt qu'à l'identité de son auteur, Terrier donne au droit administratif un fondement beaucoup plus large et plus cohérent.

La critique porte sur la fragilité du critère ainsi retenu. Le service public, tel que Terrier le manie, reste une notion large, qui ne distingue pas encore entre une activité gérée selon des méthodes de puissance publique et une activité gérée comme une entreprise ordinaire. Cette imprécision explique, une vingtaine d'années plus tard, la crise provoquée par l'arrêt Bac d'Eloka, quand le juge doit reconnaître qu'un service public géré à l'identique d'une entreprise privée n'a plus sa place devant le juge administratif. Le critère de 1903, précieux pour affirmer le principe, se révèle donc insuffisant à lui seul pour trancher tous les cas, et la jurisprudence devra sans cesse l'affiner, avec les critères organique et matériel combinés que la matière retient aujourd'hui.

Comment utiliser l'arrêt Terrier dans une copie

Dans une dissertation sur l'extension du droit administratif ou sur le critère du service public, Terrier vient compléter Blanco. Tu montres que l'autonomie posée par Blanco pour l'État ne suffisait pas à couvrir l'ensemble de l'action publique, et que Terrier, puis Feutry et Thérond, l'étendent progressivement aux départements et aux communes. Tu peux ensuite nuancer avec la crise du critère révélée par Bac d'Eloka. Pour situer Terrier dans l'ensemble du programme, avec le contrôle de l'acte administratif et la responsabilité, tout est repris pas à pas dans ma fiche de droit administratif L2.

Dans un cas pratique, pense à Terrier dès qu'un département ou une commune est en litige avec un particulier à propos d'une activité d'intérêt général, même si rien ne ressemble à un contrat en bonne et due forme. Tu qualifies l'activité de service public, puis tu conclus à la compétence du juge administratif, sauf à identifier un service public industriel et commercial au sens de Bac d'Eloka.

Dans un commentaire d'arrêt, si tu commentes Terrier lui-même, montre le déplacement qu'il opère, du critère organique, qui regarde l'auteur, vers le critère matériel, qui regarde l'activité. Pour la méthode complète, regarde ma page sur le commentaire d'arrêt et celle sur la fiche d'arrêt.

Les erreurs à éviter avec l'arrêt Terrier

• Confondre Terrier avec Blanco. Blanco fonde l'autonomie du droit administratif à propos de l'État. Terrier étend cette autonomie aux départements, avant que Thérond ne l'étende aux communes.
• Réduire Terrier à une simple anecdote sur les vipères. L'histoire n'est qu'un support. L'apport véritable est le déplacement du critère de compétence vers la nature de l'activité.
• Présenter le critère du service public posé par Terrier comme absolu et définitif. La crise provoquée par Bac d'Eloka en 1921 montre qu'il a fallu, ensuite, distinguer les services publics administratifs des services publics industriels et commerciaux.
• Oublier le lien avec le contentieux contractuel. Terrier n'est pas seulement un arrêt de compétence générale. Il pose aussi l'un des deux critères du contrat administratif, celui de l'objet lié à l'exécution du service public.

Questions fréquentes sur l'arrêt Terrier