Dissertation corrigée : le Conseil d'État et la loi
Le Conseil d'État conseille le gouvernement et rend la justice en même temps, une double fonction qui le place directement dans la fabrication de la loi. Il rend un avis obligatoire sur chaque projet de loi et sur chaque ordonnance avant leur adoption, il vérifie ensuite le respect de la loi dans son rôle de juge, et il refuse pourtant, depuis 1936, de contrôler si une loi respecte la Constitution.
Une dissertation de droit administratif suit exactement la même méthode qu'une dissertation de droit privé. Tu réponds à une problématique par un plan en deux parties, chacune divisée en deux sous-parties, et chaque sous-partie s'appuie sur un article de la Constitution ou un arrêt précis, jamais sur une généralité. Ta seule vraie difficulté sur ce sujet, c'est de tenir ensemble deux fonctions du Conseil d'État que tu confonds peut-être encore, celle de conseiller et celle de juge.
Le sujet retenu ici, « le Conseil d'État et la loi », revient très souvent en L2, parce qu'il t'oblige à sortir du seul contentieux pour raconter aussi le rôle consultatif du Conseil d'État, celui qu'on oublie le plus facilement en révisant. Beaucoup d'étudiants réduisent le Conseil d'État à sa fonction de juge, alors qu'il participe activement à la fabrication de la loi avant même qu'elle existe. Pour bien traiter ce sujet, tu dois relier les articles 38, 39 et 37 de la Constitution à la jurisprudence qui délimite le pouvoir du Conseil d'État face à la loi, depuis l'arrêt Arrighi de 1936 jusqu'à la question prioritaire de constitutionnalité d'aujourd'hui.
Avant de rédiger, construis toujours ce plan au brouillon, exactement comme pour n'importe quelle dissertation juridique. Si tu veux revoir cette méthode en détail avant de lire l'exemple, j'ai la méthode de la dissertation juridique étape par étape.
Un sujet de dissertation de droit administratif corrigé, étape par étape
Ce que tu trouves ici, c'est un vrai sujet de droit administratif corrigé du début à la fin. Le sujet retenu, « le Conseil d'État et la loi », est traité comme en examen, avec le décorticage des termes, la problématique, l'introduction rédigée en sept étapes, puis le plan détaillé avec la copie qui va avec. Tu peux t'en servir comme modèle pour t'entraîner sur un autre sujet de droit administratif, en reprenant la même méthode partie par partie.
Le décorticage du sujet, avant d'écrire la moindre ligne
Une dissertation se prépare entièrement au brouillon. Voici le travail fait sur ce sujet précis, avant la rédaction.
Les termes du sujet
Le Conseil d'État désigne ici l'institution dans ses deux fonctions à la fois, celle de conseiller le gouvernement et celle de juger les litiges administratifs. Ne réduis jamais ce mot à la seule Section du contentieux, tu perdrais la moitié du sujet. La loi désigne la norme votée par le Parlement dans le domaine que lui réserve l'article 34 de la Constitution, à distinguer du règlement et de l'ordonnance tant qu'elle n'est pas ratifiée. Le mot « et » t'invite à explorer une vraie relation à double sens, le Conseil d'État qui participe à la naissance de la loi, puis le Conseil d'État qui s'y soumet ou qui la met à l'écart une fois qu'elle existe.
La délimitation
Le sujet porte sur le Conseil d'État lui-même, pas sur l'ensemble des juridictions administratives. Tu laisses de côté les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, qui restent hors sujet ici, sauf pour rappeler que le Conseil d'État en assure la cassation. Le sujet couvre à la fois le rôle du Conseil d'État avant que la loi existe, à travers ses avis, et son rôle après, dans son travail de juge face à cette même loi. Tu écartes en revanche le contrôle direct de constitutionnalité, qui reste réservé au Conseil constitutionnel, sauf pour expliquer pourquoi le Conseil d'État s'en est longtemps tenu à l'écart.
La tension du sujet
En 1936, dans l'arrêt Arrighi, le Conseil d'État juge qu'il n'a pas le pouvoir de vérifier si une loi respecte la Constitution. La même institution rend pourtant, chaque semaine, un avis sur le contenu des lois avant même leur vote, et applique ensuite ces mêmes lois dans son travail de juge. Toute ta copie tient dans cet écart entre un Conseil d'État qui façonne la loi en amont et un Conseil d'État qui refuse de la juger en aval, un partage des rôles qui n'a rien d'évident au premier regard.
L'introduction rédigée en sept étapes
L'introduction fait un tiers de la note. Voici comment elle se construit, étape par étape, sur ce sujet précis.
1. L'accroche
Une phrase qui capte l'attention et introduit le sujet, souvent un fait précis ou un paradoxe frappant. Ici, chaque projet de loi déposé par le gouvernement passe d'abord entre les mains du Conseil d'État, qui rend un avis sur son texte avant même que les députés en débattent. Ce même Conseil d'État refuse pourtant, depuis 1936, de dire si cette loi respecte la Constitution une fois qu'elle est votée. Ce contraste, entre un juge qui participe à la naissance de la loi et un juge qui s'interdit de la censurer, ouvre directement sur le sujet.
2. La présentation du sujet et la définition des termes
Tu définis chaque mot du sujet avec précision. Le Conseil d'État est l'institution née sous Bonaparte, qui exerce à la fois une fonction consultative auprès du gouvernement et une fonction juridictionnelle comme juge administratif suprême. La loi, au sens de l'article 34 de la Constitution, est le texte voté par le Parlement dans un domaine que la Constitution lui réserve. Le sujet, tel qu'il est posé, interroge la relation entre les deux, à savoir jusqu'où le Conseil d'État façonne la loi, la respecte, ou au contraire s'en écarte.
3. La délimitation du sujet
Tu précises ce que le sujet couvre et ce qu'il exclut. Le sujet vise le Conseil d'État en tant qu'institution unique, pas l'ensemble de la juridiction administrative. Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel restent hors sujet, sauf en illustration ponctuelle. En revanche, tu dois traiter à la fois le rôle du Conseil d'État dans l'élaboration de la loi et son rôle dans l'application de cette même loi, les deux versants d'une seule relation.
4. Le contexte et le rappel historique
Le Conseil d'État est créé en 1799 avec une double vocation, conseiller le pouvoir exécutif et trancher les litiges nés de son action. La Constitution de 1958 reprend et précise cette double fonction. Elle impose au gouvernement de solliciter son avis avant de déposer un projet de loi ou de prendre une ordonnance, et elle en fait le juge de cassation de l'ensemble du contentieux administratif. Dès 1936, dans l'arrêt Arrighi, le Conseil d'État avait déjà fixé la limite de son propre pouvoir face à la loi, en refusant de contrôler sa constitutionnalité. Cette position tient encore aujourd'hui, tempérée depuis par l'arrêt Quintin de 1991 et par la question prioritaire de constitutionnalité entrée en vigueur en 2010.
5. L'intérêt du sujet
Tu expliques pourquoi la question mérite d'être posée. Comprendre la relation entre le Conseil d'État et la loi, c'est comprendre pourquoi un décret peut échapper à tout contrôle constitutionnel tant qu'une loi s'interpose, mais aussi pourquoi ce même Conseil d'État a fini par écarter une loi contraire à un traité international. Le sujet touche donc directement à l'équilibre des pouvoirs entre le juge, le législateur et le gouvernement, un enjeu institutionnel concret qui dépasse largement le seul exercice théorique.
6. La problématique
Tu formules la question précise à laquelle tout le devoir va répondre. Ici, le Conseil d'État, qui participe activement à la fabrication de la loi par ses avis, reste-t-il pour autant un simple exécutant une fois cette loi votée, ou a-t-il su, par sa jurisprudence, se ménager des marges pour en limiter la portée. La problématique se rédige toujours après avoir construit le plan, jamais avant, pour qu'elle colle exactement à ce que tes deux parties démontrent.
7. L'annonce de plan
Tu annonces tes deux parties sans donner leurs titres exacts. Ici, il faut d'abord montrer que le Conseil d'État occupe une place active dans la fabrication de la loi, à travers ses avis et son rôle d'identification du domaine législatif (I), avant de voir qu'il reste en principe soumis à cette loi une fois qu'elle existe, tout en ayant su, par sa jurisprudence, s'en écarter dans des cas précis (II).
Pour t'entraîner sur tes propres sujets avec un retour personnalisé, regarde mes cours particuliers. Si tu veux d'abord solidifier la matière, la fiche de droit administratif L2 reprend chaque notion avec ses articles et ses arrêts.
Le plan détaillé et la copie rédigée
Chaque partie répond à un versant de la problématique. Chaque sous-partie s'appuie sur un article de la Constitution ou un arrêt précis.
I. Le Conseil d'État, une pièce active dans la fabrication de la loi
A. Un avis obligatoire sur les projets de loi et les ordonnances. L'article 39 de la Constitution impose, depuis 1958, que tout projet de loi soit délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d'État, avant même son dépôt sur le bureau de l'une des deux assemblées. Cet avis passe par les six sections administratives du Conseil d'État, qui examinent le texte avant son adoption. Il ne lie pas juridiquement le gouvernement, qui peut déposer un projet différent de celui que le Conseil d'État a validé, mais son autorité technique est telle qu'il est presque toujours suivi dans les faits. L'article 38 organise un mécanisme comparable pour les ordonnances, ces actes par lesquels le gouvernement intervient dans le domaine de la loi sur habilitation du Parlement. Une ordonnance ne peut être prise en conseil des ministres qu'après avis du Conseil d'État, exactement comme un projet de loi. Le Conseil d'État exerce donc, avant même qu'un texte devienne loi, un droit de regard technique sur son contenu, une fonction que beaucoup de copies oublient au profit du seul contentieux.
B. Un rôle d'identification de ce qui relève vraiment du domaine de la loi. Le Conseil d'État ne se contente pas de conseiller sur le contenu des textes, il participe aussi à tracer la frontière entre ce qui relève de la loi et ce qui relève du règlement. Tant qu'une ordonnance de l'article 38 n'est pas ratifiée par le Parlement, elle garde la valeur d'un simple acte réglementaire, et le Conseil d'État peut l'annuler comme n'importe quel décret dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, cette ratification doit être expresse, ce qui a mis fin à la pratique ancienne d'une ratification implicite déduite d'une simple loi qui faisait référence à l'ordonnance sans la ratifier vraiment. L'article 37, alinéa 2, confie une autre mission d'identification au Conseil d'État, celle des textes de forme législative adoptés avant 1958 dans une matière qui relève en réalité du règlement. Ces textes anciens peuvent être modifiés par un simple décret pris après avis du Conseil d'État. Pour un texte de forme législative adopté après 1958, la règle est plus stricte, le gouvernement doit d'abord obtenir une décision du Conseil constitutionnel reconnaissant le caractère réglementaire du texte, l'avis du Conseil d'État ne suffit plus à lui seul. Cette différence de régime montre que le Conseil d'État identifie la frontière entre loi et règlement, sans pour autant détenir seul le pouvoir de la déplacer.
II. Le Conseil d'État, un juge en principe soumis à la loi mais capable de la mettre à l'écart
A. La soumission de principe à la loi, jusque dans son propre travail de juge. Une fois la loi votée, le Conseil d'État l'applique et censure tout acte administratif qui la contredit, dans le cadre classique du contrôle de légalité. Cette soumission se vérifie même quand le Conseil d'État crée lui-même du droit. Dans l'arrêt Aramu du 26 octobre 1945, il consacre les principes généraux du droit, des règles non écrites qu'il dégage et impose à l'administration en l'absence de texte, comme le respect des droits de la défense. Ces principes s'imposent au pouvoir réglementaire, qui ne peut jamais les écarter par un simple décret, mais ils restent d'une valeur inférieure à la loi elle-même. Le législateur peut donc déroger à un principe général du droit par une loi expresse, ce que le pouvoir réglementaire ne peut jamais faire. Le Conseil d'État, même quand il invente une règle, reconnaît donc à la loi une place plus haute que la sienne propre dans la hiérarchie des normes.
B. Les limites posées à la loi elle-même, l'écran législatif et le contrôle de conventionnalité. Cette soumission n'est pourtant pas totale, et deux jurisprudences le montrent, dans des directions presque opposées. D'un côté, l'arrêt Arrighi du 6 novembre 1936 pose la théorie de l'écran législatif. Le requérant, un fonctionnaire mis à la retraite d'office par deux décrets pris en application d'une loi du 28 février 1934, contestait ces décrets en soutenant que la loi elle-même était contraire à la Constitution. Le Conseil d'État se déclare incompétent pour apprécier la constitutionnalité de la loi, et refuse par conséquent de contrôler les décrets pris pour l'appliquer au regard de la Constitution. La loi fait ainsi écran entre la Constitution et l'acte administratif. L'arrêt Quintin du 17 mai 1991 tempère cette théorie sans l'abandonner, quand la loi d'habilitation reste muette sur le point précis contesté et que c'est en réalité le pouvoir réglementaire qui a fixé la règle, comme la distance minimale d'un décret d'urbanisme que la loi ne précisait pas, le Conseil d'État considère que l'écran devient transparent et contrôle directement le décret par rapport à la Constitution. De l'autre côté, l'arrêt Nicolo du 20 octobre 1989 va plus loin encore. Le Conseil d'État y accepte enfin d'écarter une loi française contraire à un traité international, même quand cette loi est postérieure au traité, en application de l'article 55 de la Constitution. Cette solution rompt avec sa jurisprudence Semoules de France de 1968, où il refusait ce contrôle au nom de la séparation des pouvoirs. Le Conseil d'État n'annule pas la loi dans ce cas, il se contente de l'écarter pour le seul litige en cause, une nuance que beaucoup de copies confondent avec un pouvoir d'annulation qu'il n'a pas.
Une ouverture reste possible, sans être obligatoire en droit. Depuis 2010, la question prioritaire de constitutionnalité offre enfin un chemin pour contester une loi déjà en vigueur, avec le Conseil d'État comme filtre entre le justiciable et le Conseil constitutionnel. L'écran législatif n'a donc pas disparu, mais il s'est affaibli sur trois points à la fois, la transparence de l'arrêt Quintin, l'écart posé par l'arrêt Nicolo au profit des traités, et le contournement organisé par la question prioritaire de constitutionnalité elle-même.
Les erreurs classiques qui coûtent des points
Réduire le Conseil d'État à sa seule fonction de juge
Tu oublies souvent qu'il conseille aussi le gouvernement avant le vote de la loi. La moitié du sujet disparaît si tu ne parles que du contentieux.
Confondre l'écran législatif et le contrôle de conventionnalité
Ne confonds pas les deux. Le premier porte sur la Constitution, le second sur les traités internationaux. Ce sont deux mécanismes distincts, et l'arrêt Nicolo ne remet pas en cause l'arrêt Arrighi.
Présenter l'écran transparent comme la fin de l'écran législatif
L'arrêt Quintin ne s'applique que si la loi reste muette sur le point contesté. Dans tous les autres cas, tu appliques l'écran législatif normalement.
Croire que l'arrêt Nicolo permet d'annuler la loi
Le Conseil d'État écarte seulement l'application de la loi pour le litige en cause. Retiens qu'elle reste en vigueur pour tout le reste, elle n'est jamais abrogée par ce mécanisme.
Citer Arrighi sans donner ses faits exacts
Tu évoques souvent cet arrêt sans jamais rappeler qu'il s'agit d'une mise à la retraite d'office contestée par un fonctionnaire. Un arrêt cité sans ses faits te fait perdre toute ta force de démonstration.
Mettre un verbe conjugué dans un titre
Tes titres de partie affirment une idée et ne contiennent ni verbe conjugué ni ponctuation. Tu dois reconnaître le sujet rien qu'en les lisant.
Questions fréquentes sur le Conseil d'État et la loi
Le Conseil d'État peut-il vraiment refuser de contrôler une loi ?
Quelle différence entre l'écran législatif et l'écran transparent ?
Le Conseil d'État applique-t-il une loi contraire à un traité international ?
Pourquoi le Conseil d'État donne-t-il un avis sur les projets de loi avant leur vote ?
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