Dissertation corrigée : le Conseil d'État et la loi
Le Conseil d'État conseille le gouvernement et rend la justice. Il donne d'abord un avis obligatoire sur chaque projet de loi et sur chaque ordonnance avant leur adoption, puis, comme juge, il fait respecter la loi par l'administration. Il refuse pourtant, depuis 1936, de contrôler si une loi respecte la Constitution.
La méthode de la dissertation reste la même en droit administratif et en droit privé. Tu réponds à une problématique par un plan en deux parties, chacune divisée en deux sous-parties, et chaque sous-partie s'appuie sur un article de la Constitution ou sur un arrêt. Ce sujet demande surtout de tenir ensemble les deux fonctions du Conseil d'État, celle de conseiller du gouvernement et celle de juge, que beaucoup d'étudiants mélangent encore.
Le sujet retenu ici, « le Conseil d'État et la loi », revient très souvent en L2, parce qu'il t'oblige à sortir du seul contentieux pour expliquer aussi le rôle consultatif du Conseil d'État, celui qu'on oublie le plus facilement en révisant. En effet, de nombreux étudiants réduisent le Conseil d'État à sa fonction de juge, alors qu'il participe activement à la fabrication de la loi avant même qu'elle existe. Pour bien traiter ce sujet, tu dois relier les articles 37 à 39 de la Constitution à la jurisprudence qui délimite le pouvoir du Conseil d'État face à la loi, depuis l'arrêt Arrighi de 1936 jusqu'à la question prioritaire de constitutionnalité d'aujourd'hui.
Comme pour toute dissertation juridique, ce plan se prépare au brouillon, avant la moindre phrase rédigée. La méthode de la dissertation juridique reprend cette préparation étape par étape, si tu veux la revoir avant l'exemple.
Un sujet de dissertation de droit administratif corrigé, étape par étape
Le sujet « le Conseil d'État et la loi » est traité ici comme en examen de droit administratif. Le travail commence par le décorticage des termes, où chaque mot du sujet est défini pour fixer ce qu'il couvre. La problématique vient ensuite, suivie de l'introduction rédigée en sept étapes, puis du plan détaillé avec la copie complète. Pour t'entraîner sur un autre sujet de droit administratif, tu reprends cette méthode partie par partie.
Le décorticage du sujet, avant d'écrire la moindre ligne
Avant la première ligne de la copie, le brouillon sert ici à séparer les deux fonctions du Conseil d'État, puis à fixer ce que le sujet couvre.
Les termes du sujet
Le Conseil d'État désigne ici l'institution dans ses deux fonctions, conseiller le gouvernement et juger les litiges administratifs. Si tu réduis ce mot à la seule Section du contentieux, tu perds la moitié du sujet. La loi désigne la norme votée par le Parlement dans le domaine que lui réserve l'article 34 de la Constitution, à distinguer du règlement et de l'ordonnance tant qu'elle n'est pas ratifiée. Le mot « et » désigne une relation dans les deux sens. Le Conseil d'État participe d'abord à la naissance de la loi, puis, une fois qu'elle existe, il s'y soumet ou la met à l'écart.
La délimitation
Le sujet porte sur le Conseil d'État lui-même. Tu laisses donc de côté les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, sauf pour rappeler que le Conseil d'État en assure la cassation. Le sujet couvre en revanche le rôle du Conseil d'État avant que la loi existe, à travers ses avis, mais aussi son rôle de juge face à cette même loi. Tu écartes en revanche le contrôle direct de constitutionnalité, qui reste réservé au Conseil constitutionnel, sauf pour expliquer pourquoi le Conseil d'État s'en est longtemps tenu à l'écart.
La tension du sujet
En 1936, dans l'arrêt Arrighi, le Conseil d'État juge qu'il n'a pas le pouvoir de vérifier si une loi respecte la Constitution. La même institution rend pourtant, chaque semaine, un avis sur le contenu des lois avant même leur vote, et applique ensuite ces mêmes lois dans son travail de juge. Ta copie doit expliquer ce partage des rôles. Le Conseil d'État contribue à écrire la loi avant son vote, mais il refuse ensuite de la juger au regard de la Constitution.
L'introduction rédigée en sept étapes
L'introduction représente un tiers de la note. Les sept étapes ci-dessous la construisent sur le Conseil d'État et la loi, dans l'ordre où elles apparaissent dans la copie.
1. L'accroche
L'accroche part d'un fait qui étonne. Ici, chaque projet de loi déposé par le gouvernement passe d'abord entre les mains du Conseil d'État, qui rend un avis sur son texte avant même que les députés en débattent. Ce même Conseil d'État refuse pourtant, depuis 1936, de dire si cette loi respecte la Constitution une fois qu'elle est votée. Ce contraste, entre un juge qui participe à la naissance de la loi et un juge qui s'interdit de la censurer, ouvre directement sur le sujet.
2. La présentation du sujet et la définition des termes
Les deux termes du sujet se définissent d'abord séparément. Le Conseil d'État est l'institution née sous Bonaparte, qui exerce à la fois une fonction consultative auprès du gouvernement et une fonction juridictionnelle comme juge administratif suprême. La loi, au sens de l'article 34 de la Constitution, est le texte voté par le Parlement dans un domaine que la Constitution lui réserve. Le sujet interroge la relation entre les deux. Il faut donc savoir jusqu'où le Conseil d'État contribue à écrire la loi, et dans quels cas il peut s'en écarter une fois qu'elle est votée.
3. La délimitation du sujet
Ici, la délimitation isole le Conseil d'État en tant qu'institution unique. Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel restent hors sujet, sauf en illustration ponctuelle. En revanche, tu dois traiter le rôle du Conseil d'État dans l'élaboration de la loi et son rôle dans l'application de cette même loi, car ces deux rôles forment une seule relation.
4. Le contexte et le rappel historique
Le Conseil d'État est créé en 1799 avec une double vocation, conseiller le pouvoir exécutif et trancher les litiges nés de son action. Sous la Constitution de 1958, cette double fonction demeure. La Constitution impose ainsi au gouvernement de solliciter son avis avant de déposer un projet de loi ou de prendre une ordonnance, et le Conseil d'État reste le juge de cassation de l'ensemble du contentieux administratif. Dès 1936, dans l'arrêt Arrighi, le Conseil d'État avait d'ailleurs déjà fixé la limite de son propre pouvoir face à la loi, en refusant de contrôler sa constitutionnalité. Cette position vaut encore aujourd'hui, même si l'arrêt Quintin de 1991 et la question prioritaire de constitutionnalité, entrée en vigueur en 2010, l'ont assouplie.
5. L'intérêt du sujet
Ce sujet a des conséquences directes sur les recours. Grâce à lui, tu comprends pourquoi un décret peut échapper à tout contrôle constitutionnel tant qu'une loi s'interpose, mais aussi pourquoi ce même Conseil d'État a fini par écarter une loi contraire à un traité international. Le sujet touche donc directement à l'équilibre des pouvoirs entre le juge, le législateur et le gouvernement.
6. La problématique
La problématique formule la question à laquelle toute la copie répond. Ici, le Conseil d'État participe activement à la fabrication de la loi par ses avis. Reste-t-il pour autant un simple exécutant une fois cette loi votée, ou a-t-il su, par sa jurisprudence, se ménager des marges pour en limiter la portée ? Tu formules d'ailleurs toujours la problématique avant le plan, à partir de la tension que ton brouillon fait apparaître. Tes deux parties y répondent ensuite, avec des titres qui reprennent ses mots ou ceux du sujet.
7. L'annonce de plan
L'annonce de plan donne l'idée de chaque partie, sans recopier les titres. Ici, il faut d'abord montrer que le Conseil d'État occupe une place active dans la fabrication de la loi, à travers ses avis et son rôle d'identification du domaine législatif (I), avant de voir qu'il reste en principe soumis à cette loi une fois qu'elle existe, tout en ayant su, par sa jurisprudence, s'en écarter dans des cas précis (II).
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Le plan détaillé et la copie rédigée
La partie I suit le Conseil d'État avant le vote de la loi, puis la partie II le suit après. Chaque sous-partie s'appuie sur un article de la Constitution ou sur un arrêt.
I. Le Conseil d'État, une pièce active dans la fabrication de la loi
A. Un avis obligatoire sur les projets de loi et les ordonnances. L'article 39 de la Constitution impose, depuis 1958, que tout projet de loi soit délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d'État, avant même son dépôt sur le bureau de l'une des deux assemblées. Le projet est d'abord examiné par la section administrative compétente, par exemple la section de l'intérieur, puis en principe par l'assemblée générale du Conseil d'État. Le gouvernement garde le dernier mot sur le contenu du projet, mais dans un cadre fixé par le Conseil constitutionnel. En effet, le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003, que toutes les questions posées par le texte adopté en conseil des ministres doivent avoir été soumises au Conseil d'État. Le gouvernement choisit donc entre son texte initial et le texte proposé par le Conseil d'État. Toute disposition nouvelle doit d'abord repasser devant le Conseil d'État. Dans les faits, l'autorité technique de cet avis est telle qu'il est presque toujours suivi. L'article 38 organise un mécanisme comparable pour les ordonnances, ces actes par lesquels le gouvernement intervient dans le domaine de la loi sur habilitation du Parlement. Une ordonnance ne peut être prise en conseil des ministres qu'après avis du Conseil d'État, exactement comme un projet de loi. Le Conseil d'État exerce donc, avant même qu'un texte devienne loi, un droit de regard technique sur son contenu. Beaucoup de copies oublient pourtant cette fonction au profit du seul contentieux.
B. Un rôle d'identification de ce qui relève vraiment du domaine de la loi. En plus de conseiller sur le contenu des textes, le Conseil d'État participe à tracer la frontière entre ce qui relève de la loi et ce qui relève du règlement. Tant qu'une ordonnance de l'article 38 n'est pas ratifiée par le Parlement, elle garde la valeur d'un simple acte réglementaire, et le Conseil d'État peut l'annuler comme n'importe quel décret dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, cette ratification doit être expresse, ce qui a mis fin à la pratique ancienne d'une ratification implicite déduite d'une simple loi qui faisait référence à l'ordonnance sans la ratifier vraiment. L'article 37, alinéa 2, confie une autre mission d'identification au Conseil d'État, celle des textes de forme législative adoptés avant 1958 dans une matière qui relève en réalité du règlement. Ces textes anciens peuvent être modifiés par un simple décret pris après avis du Conseil d'État. La règle est plus stricte pour un texte de forme législative adopté après 1958. Le gouvernement doit alors obtenir d'abord une décision du Conseil constitutionnel qui reconnaît le caractère réglementaire du texte, et l'avis du Conseil d'État ne suffit plus. Cette différence de régime montre que le Conseil d'État identifie la frontière entre loi et règlement, sans pour autant détenir seul le pouvoir de la déplacer.
II. Le Conseil d'État, un juge en principe soumis à la loi mais capable de la mettre à l'écart
A. La soumission de principe à la loi, jusque dans son propre travail de juge. Une fois la loi votée, le Conseil d'État l'applique et censure tout acte administratif qui la contredit, dans le cadre classique du contrôle de légalité. Cette soumission se vérifie même quand le Conseil d'État crée lui-même du droit. Dans l'arrêt Aramu du 26 octobre 1945, il consacre les principes généraux du droit, des règles non écrites qu'il dégage et impose à l'administration en l'absence de texte, comme le respect des droits de la défense. Ces principes s'imposent au pouvoir réglementaire, qui ne peut jamais les écarter par un simple décret, mais ils restent d'une valeur inférieure à la loi elle-même. Le législateur peut donc déroger à un principe général du droit par une loi expresse, ce que le pouvoir réglementaire ne peut jamais faire. Le Conseil d'État, même quand il invente une règle, reconnaît donc à la loi une place plus haute que la sienne propre dans la hiérarchie des normes.
B. Les limites posées à la loi elle-même, l'écran législatif et le contrôle de conventionnalité. Deux jurisprudences montrent pourtant les limites de cette soumission, dans des directions presque opposées. La première est l'arrêt Arrighi du 6 novembre 1936, qui pose la théorie de l'écran législatif. Le requérant, un fonctionnaire mis à la retraite d'office par deux décrets pris en application d'une loi du 28 février 1934, contestait ces décrets en soutenant que la loi elle-même était contraire à la Constitution. Le Conseil d'État se déclare incompétent pour apprécier la constitutionnalité de la loi, et refuse par conséquent de contrôler les décrets pris pour l'appliquer au regard de la Constitution. La loi fait ainsi écran entre la Constitution et l'acte administratif. L'arrêt Quintin du 17 mai 1991 assouplit cette théorie sans l'abandonner. Quand la loi d'habilitation reste muette sur le point précis contesté, le pouvoir réglementaire a en réalité fixé la règle lui-même, par exemple la distance minimale prévue par un décret d'urbanisme que la loi ne précisait pas. Le Conseil d'État considère alors que l'écran devient transparent, et il contrôle directement le décret par rapport à la Constitution. La seconde jurisprudence, l'arrêt Nicolo du 20 octobre 1989, va plus loin encore. Le Conseil d'État y accepte enfin d'écarter une loi française contraire à un traité international, même quand cette loi est postérieure au traité, en application de l'article 55 de la Constitution. Cette solution rompt avec sa jurisprudence Semoules de France de 1968, où il refusait ce contrôle au nom de la séparation des pouvoirs. Dans ce cas, le Conseil d'État écarte la loi pour le seul litige en cause, sans l'annuler. Beaucoup de copies confondent pourtant ce mécanisme avec un pouvoir d'annulation qu'il n'a pas.
Tu peux terminer par une ouverture, même si elle reste facultative en droit. Depuis 2010, la question prioritaire de constitutionnalité offre enfin un chemin pour contester une loi déjà en vigueur, avec le Conseil d'État comme filtre entre le justiciable et le Conseil constitutionnel. L'écran législatif n'a donc pas disparu, mais il s'est affaibli de trois façons. L'arrêt Quintin le rend transparent quand la loi se tait, et l'arrêt Nicolo permet d'écarter la loi contraire à un traité. Enfin, la question prioritaire de constitutionnalité permet de contester la loi elle-même.
Les erreurs classiques qui coûtent des points
Réduire le Conseil d'État à sa seule fonction de juge
Tu oublies souvent qu'il conseille aussi le gouvernement avant le vote de la loi. La moitié du sujet disparaît si tu ne parles que du contentieux.
Confondre l'écran législatif et le contrôle de conventionnalité
L'écran législatif porte sur la Constitution, alors que le contrôle de conventionnalité porte sur les traités internationaux. Les deux mécanismes restent donc distincts, et l'arrêt Nicolo laisse intacte la solution de l'arrêt Arrighi.
Présenter l'écran transparent comme la fin de l'écran législatif
L'arrêt Quintin ne s'applique que si la loi reste muette sur le point contesté. Dans tous les autres cas, tu appliques l'écran législatif normalement.
Croire que l'arrêt Nicolo permet d'annuler la loi
Le Conseil d'État écarte seulement l'application de la loi pour le litige en cause. La loi reste donc en vigueur pour tout le reste, car ce mécanisme ne l'abroge jamais.
Citer Arrighi sans donner ses faits exacts
Tu évoques souvent cet arrêt sans jamais rappeler qu'il s'agit d'une mise à la retraite d'office contestée par un fonctionnaire. Or un arrêt cité sans ses faits démontre beaucoup moins, car le correcteur ne voit pas à quelle situation la règle s'applique.
Mettre un verbe conjugué dans un titre
Tes titres de partie affirment une idée et ne contiennent ni verbe conjugué ni ponctuation. Tu dois reconnaître le sujet rien qu'en les lisant.
Questions fréquentes sur le Conseil d'État et la loi
Le Conseil d'État peut-il vraiment refuser de contrôler une loi ?
Quelle différence entre l'écran législatif et l'écran transparent ?
Le Conseil d'État applique-t-il une loi contraire à un traité international ?
Pourquoi le Conseil d'État donne-t-il un avis sur les projets de loi avant leur vote ?
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