TD de droit constitutionnel L1 corrigé : méthode et exercice type

Le 28 octobre 1962, les Français votent « oui » à 62,25 % pour élire désormais leur Président au suffrage universel direct. Ainsi, ce jour-là, le peuple adopte lui-même une loi qui transforme le régime, alors que la Constitution prévoit une autre procédure de révision. Le référendum législatif, que l'article 11 de la Constitution du 4 octobre 1958 organise, désigne cette consultation par laquelle les électeurs adoptent ou rejettent un projet ou une proposition de loi. Ce mécanisme trouve son fondement dans l'article 3 de la Constitution, car celui-ci dispose que la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum.

Le sujet intéresse parce que ce mécanisme crée une tension dans les institutions. Il donne la parole directement aux citoyens, et pourtant le texte laisse au Président de la République le dernier mot sur son déclenchement. Depuis 1958, la pratique a d'abord été très présidentielle, ce qui a valu au référendum le reproche de plébiscite. Des réformes récentes ont ensuite voulu l'ouvrir aux citoyens. Le référendum législatif est-il alors un véritable instrument de souveraineté populaire, ou un outil resté dans les mains de l'exécutif ?

Pour y répondre, nous verrons d'abord que le référendum législatif est un instrument maîtrisé par l'exécutif (I), avant d'étudier son ouverture progressive au peuple, qui demeure limitée (II).

I. Un instrument maîtrisé par l'exécutif

A. Une procédure que le Président contrôle. Le Président de la République « peut » soumettre un texte au référendum, sur proposition du Gouvernement pendant les sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées. Cette décision relève de son pouvoir propre, puisque l'article 19 la dispense de contreseing du Premier ministre. Le Président ne peut pas agir seul, car il lui faut une proposition du Gouvernement ou des deux assemblées. En revanche, il peut refuser de convoquer le peuple même si cette proposition existe. Lorsqu'elle vient du Gouvernement, celui-ci fait une déclaration devant chaque assemblée, suivie d'un débat sans vote, et les assemblées ne peuvent donc pas empêcher la consultation. Tu retiens ainsi que le texte donne au Président le dernier mot.

B. Un usage plébiscitaire et un contrôle absent. La pratique gaullienne a transformé la consultation en vote de confiance dans la personne du Président. Le 27 avril 1969, le projet sur la régionalisation et le Sénat recueille 52,41 % de « non », et le général de Gaulle quitte ses fonctions par un communiqué du 28 avril. Le vote a porté sur le texte, mais aussi sur la personne qui le proposait, ce qui explique le reproche de plébiscite. Le référendum du 28 octobre 1962 pose un autre problème, car de Gaulle a utilisé l'article 11 pour réviser les règles d'élection du Président (articles 6 et 7), en contournant la procédure de l'article 89. Saisi, le Conseil constitutionnel refuse de contrôler cette loi. Dans sa décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962, il juge que l'article 61 vise les lois votées par le Parlement, ce qui exclut celles que le peuple adopte par référendum, car elles sont l'expression directe de la souveraineté nationale. Il confirme cette solution le 23 septembre 1992 à propos de la loi de ratification du traité de Maastricht (décision n° 92-313 DC). Pour le détail de la crise de 1962, tu peux lire l'explication de la décision sur la loi référendaire.

II. Une ouverture progressive mais limitée du référendum aux citoyens

A. Un champ élargi mais un usage devenu rare. Le constituant a d'abord étendu le domaine de l'article 11. Le texte de 1958 visait surtout l'organisation des pouvoirs publics et la ratification de certains traités. La révision du 4 août 1995 a ajouté les réformes de politique économique ou sociale et les services publics qui y concourent. Celle du 23 juillet 2008 y a joint la politique environnementale. Pourtant, ce champ élargi sert peu. En effet, on compte dix référendums nationaux depuis 1958. Huit reposent sur l'article 11, un seul (celui du 24 septembre 2000 sur le quinquennat, adopté à 73,21 %) sur l'article 89, et celui de 1958 est à part. Par ailleurs, le peuple a rejeté deux textes, en 1969 et en 2005 (54,67 % de « non » au traité établissant une Constitution pour l'Europe). Le dernier de cette liste date donc de 2005.

B. Une initiative partagée très difficile à exercer. La révision de 2008 a créé un référendum d'initiative partagée. Elle exige le soutien d'un cinquième des membres du Parlement, soit 185 parlementaires, puis celui d'un dixième des électeurs inscrits, soit environ 4,7 millions d'électeurs lors de l'épreuve de 2019 (ce seuil varie avec le corps électoral). Cette seconde condition s'est révélée très difficile à atteindre. En 2020, la proposition de loi sur les aérodromes de Paris, déclarée conforme par la décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019, a recueilli 1 093 030 soutiens valides, très loin du seuil. Le Conseil constitutionnel a aussi interprété strictement la notion de « réforme ». Le 14 avril 2023, il écarte la proposition sur l'âge de départ à la retraite, car elle ne change pas l'état du droit. Le 17 juin 2026, il écarte une proposition sur la fin de vie en relevant que les travaux de la loi constitutionnelle de 1995 ont exclu les questions de société du champ de l'article 11. Tu peux donc écrire que le peuple dispose d'un droit d'initiative qui existe dans le texte, mais que les citoyens exercent très difficilement.