La décision du 16 juin 1999 sur la sécurité routière expliquée simplement

Que dit la décision du 16 juin 1999 ?

La décision n° 99-411 DC a été rendue le 16 juin 1999 par le Conseil constitutionnel. Il juge que la loi ne peut en principe pas présumer la culpabilité d'une personne et qu'un délit se définit avec son élément moral, intentionnel ou non.

Cette décision porte sur une loi de sécurité routière, examinée avant sa promulgation, c'est-à-dire avant sa publication officielle comme loi de la République. Le Conseil déclare les articles 6, 7 et 8 de cette loi conformes à la Constitution, mais sous des réserves. Une réserve d'interprétation oblige en effet le juge à appliquer la loi selon l'interprétation que le Conseil indique, faute de quoi le texte deviendrait contraire à la Constitution. Pour déclarer ces articles conformes, le Conseil énonce trois principes de droit pénal.

D'abord, le législateur, c'est-à-dire le Parlement qui vote les lois, ne peut en principe pas présumer qu'une personne est coupable, c'est-à-dire tenir sa culpabilité pour acquise sans que l'accusation la prouve, sauf à titre exceptionnel et avec des garanties. Ensuite, nul n'est punissable que de son propre fait. Enfin, la culpabilité ne résulte jamais de la seule matérialité des faits, car la définition d'un délit doit inclure un élément moral. Un délit est une infraction punie notamment de prison, alors qu'une contravention, moins grave, est punie d'une amende. Le crime est l'infraction la plus grave.

Le Code pénal posait déjà deux de ces règles, la responsabilité pénale personnelle de l'article 121-1 et l'exigence d'un élément moral de l'article 121-3. La décision leur donne désormais une valeur constitutionnelle, si bien que le législateur doit les respecter.

Le contexte, une loi contre l'insécurité routière

La loi examinée s'intitule « loi portant diverses mesures relatives à la sécurité routière et aux infractions sur les agents des exploitants de réseau de transport public de voyageurs ». Des députés en contestent trois articles, et chacun pose un problème différent.

L'article 6 règle une difficulté pratique. En effet, quand un radar flashe une voiture en excès de vitesse ou qu'un véhicule passe un feu rouge, on ne sait pas toujours qui conduisait. Le texte décide alors que le titulaire du certificat d'immatriculation, c'est-à-dire la personne dont le nom figure sur la carte grise, devient redevable pécuniairement de l'amende. Cela concerne les contraventions à la vitesse maximale autorisée et aux signalisations qui imposent l'arrêt des véhicules, comme un feu rouge ou un stop.

Une personne redevable pécuniairement doit payer la somme de l'amende, sans être déclarée coupable de l'infraction. Le texte précise en effet que cette personne n'est pas responsable pénalement. La décision du tribunal ne figure donc pas au casier judiciaire et ne compte pas pour la récidive, c'est-à-dire pour l'aggravation de la peine en cas de nouvelle infraction. Elle n'entraîne pas non plus de retrait de points sur le permis de conduire.

Le titulaire échappe au paiement s'il établit un vol du véhicule ou un cas de force majeure, c'est-à-dire un événement extérieur, imprévisible et impossible à éviter, ou s'il apporte tous éléments qui montrent qu'il n'est pas l'auteur véritable de l'infraction. Prenons Camille, dont la voiture est flashée à 30 km/h au-dessus de la limite. Camille affirme que son frère conduisait ce jour-là. Si elle le démontre, par exemple en donnant le nom du conducteur ou en produisant une attestation, elle ne paie rien. Si elle n'apporte aucun élément, le tribunal la déclare redevable d'une somme égale à l'amende, alors que personne n'a prouvé qu'elle conduisait.

L'article 7 crée un délit nouveau, inscrit à l'article L. 4-1 du Code de la route. Le délit vise le conducteur déjà condamné définitivement pour un dépassement de la vitesse autorisée d'au moins 50 km/h, qui commet la même infraction dans l'année qui suit. Une condamnation définitive est une condamnation que plus aucun appel ni pourvoi en cassation ne peut remettre en cause. Le conducteur encourt alors trois mois d'emprisonnement et 25 000 francs d'amende. Avant cette loi, en effet, ce comportement ne constituait qu'une contravention de cinquième classe, pour laquelle la récidive n'était pas prévue. Le texte ne dit rien de l'état d'esprit du conducteur.

L'article 8 ajoute ce nouveau délit à la liste des infractions qui font perdre automatiquement des points sur le permis de conduire.

La procédure, un contrôle avant la promulgation

Le Conseil constitutionnel est saisi le 19 mai 1999 par des députés, sur le fondement de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution. Ce contrôle intervient avant la promulgation de la loi. Le Conseil examine donc un texte voté, que des parlementaires jugent contraire à la Constitution, en dehors de tout procès.

Les députés formulent plusieurs griefs, des reproches juridiques adressés à la loi. Contre l'article 6, ils en avancent trois. D'abord, une sanction automatique méconnaîtrait la nécessité des peines de l'article 8 de la Déclaration de 1789, selon lequel la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires. Ensuite, le texte porterait atteinte à la personnalité des peines, selon laquelle une peine frappe seulement son auteur. Enfin, il instituerait une présomption de responsabilité contraire à la présomption d'innocence. La présomption d'innocence veut que toute personne soit considérée comme innocente tant qu'elle n'a pas été déclarée coupable, et l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme la protège. Contre l'article 7, les députés invoquent la nécessité et la proportionnalité des peines. Contre l'article 8, ils invoquent notamment la liberté de circulation et la proportionnalité de la perte de points.

Les problèmes de droit

Le Conseil constitutionnel doit répondre à deux questions principales.

La première porte sur l'article 6. Une loi peut-elle obliger le titulaire de la carte grise à payer l'amende sans que personne ait prouvé qu'il conduisait, sans violer la présomption d'innocence ni le principe selon lequel nul n'est punissable que de son propre fait ?

La seconde porte sur l'article 7. Une loi qui crée un délit sans rien dire de l'intention ou de la faute de son auteur respecte-t-elle la Constitution ?

La solution du Conseil constitutionnel

Le Conseil déclare les articles 6, 7 et 8 conformes à la Constitution, sous les réserves énoncées dans la décision. Son raisonnement se lit article par article.

Sur l'article 6, il rappelle d'abord, au considérant 5, c'est-à-dire au paragraphe numéroté 5 de la décision, le principe tiré de l'article 9 de la Déclaration de 1789, qui pose la présomption d'innocence.

Une présomption irréfragable est une présomption que rien ne permet de renverser, et l'imputabilité désigne la possibilité d'attribuer l'acte à une personne. Le Conseil applique ensuite ces trois conditions au titulaire de la carte grise. La présomption est simple, car l'intéressé échappe au paiement en prouvant la force majeure ou en apportant tous éléments qui établissent qu'il n'est pas l'auteur. Le Conseil la juge fondée sur une vraisemblance raisonnable d'imputabilité des faits.

Les droits de la défense sont respectés, à une réserve près. Le titulaire doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense à tout stade de la procédure. Il ne paie d'ailleurs qu'en vertu d'une décision de justice, qui tient compte des faits de l'affaire et de ses facultés contributives, donc de ses moyens de payer. Le Conseil écarte donc le grief d'une sanction automatique.

Il répond ensuite, au considérant 7, au grief tiré du principe selon lequel « nul n'est punissable que de son propre fait ». Selon lui, si aucun vol ni autre cas de force majeure n'est établi, deux comportements du titulaire constitueraient une faute personnelle. Il s'agit du refus d'admettre sa responsabilité alors que le titulaire conduisait, et du refus d'apporter des éléments, ou de l'incapacité de le faire, alors qu'un autre conduisait. Le Conseil y voit en particulier un refus de contribuer à la manifestation de la vérité, c'est-à-dire d'aider à établir qui conduisait, ou un défaut de vigilance dans la garde du véhicule. Le titulaire paie donc pour sa propre faute, ce qui respecte le principe.

Enfin, au considérant 8, le Conseil juge la sanction proportionnée. Son montant maximal reste celui des contraventions correspondantes, et elle n'inscrit rien au casier judiciaire ni ne retire de points. Elle n'est donc pas manifestement disproportionnée par rapport à la faute sanctionnée.

Sur l'article 7, le Conseil contrôle d'abord la proportion de la peine. Il constate que les éléments du nouveau délit diffèrent de ceux de la mise en danger d'autrui, prévue à l'article 223-1 du Code pénal, c'est-à-dire le fait d'exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente, par une violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité. Cette infraction est punie d'un an d'emprisonnement et de 100 000 francs d'amende. La peine du nouveau délit est inférieure à celle de la mise en danger d'autrui. En outre, si un même comportement peut recevoir les deux qualifications, c'est-à-dire entrer dans les deux infractions, la peine ne pourra pas dépasser le maximum prévu pour la mise en danger d'autrui. Faute de disproportion manifeste, le Conseil ne substitue donc pas son appréciation à celle du législateur.

Il examine ensuite l'élément moral, aux considérants 16 et 17, et commence par poser le principe.

L'article L. 4-1 ne précise pas l'élément moral du délit. Le Conseil juge donc qu'il appartiendra au juge de faire application de l'article 121-3 du Code pénal, selon lequel « il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre ». L'article 7 est conforme sous cette seule réserve.

Sur l'article 8, le Conseil rappelle que la perte de points suppose une reconnaissance de responsabilité pénale. Le juge judiciaire, celui des tribunaux civils et pénaux, peut en vérifier la réalité à la demande de la personne, tandis que le juge administratif, qui juge les litiges avec l'administration, contrôle la régularité du retrait. Le Conseil juge aussi cette perte de points proportionnée aux faits qu'elle réprime.

Le sens, ce que le juge doit vérifier avant de punir

La présomption de culpabilité. Une présomption est une conclusion que la loi tire d'un fait connu, sans que l'accusation ait à la démontrer. Ici, le fait connu est le nom inscrit sur la carte grise, et la conclusion est que ce titulaire est l'auteur de l'infraction. Cette règle déplace la charge de la preuve, puisque c'est au titulaire de prouver le contraire. Le Conseil l'accepte pourtant, parce que trois conditions sont réunies.

Dans l'exemple de Camille, la présomption est simple parce que Camille peut citer le nom de son frère. Les droits de la défense sont garantis parce qu'elle peut le faire à tout stade de la procédure. Enfin, le fait connu rend l'imputabilité vraisemblable, car le nom de Camille figure sur la carte grise, ce que le Conseil appelle une vraisemblance raisonnable d'imputabilité.

La responsabilité du fait personnel. En droit civil, un parent répond des dommages causés par son enfant mineur. En droit pénal, en revanche, une peine frappe seulement la personne qui a commis l'infraction ou qui y a participé. L'article 121-1 du Code pénal l'énonce, et le considérant 7 lui donne un fondement constitutionnel dans les articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789. Ainsi, pour concilier l'article 6 avec cette règle, le Conseil voit dans le paiement la sanction d'une faute du titulaire lui-même.

L'élément moral. Un crime ou un délit comprend un élément matériel, qui est l'acte lui-même, et un élément moral, qui correspond à l'état d'esprit de l'auteur. Cet état d'esprit prend la forme d'une intention, quand l'auteur veut commettre l'infraction, ou d'une faute non intentionnelle, par exemple une imprudence ou une négligence. C'est pourquoi le considérant 16 impose qu'un délit soit défini avec son élément moral.

Prenons Karim, condamné définitivement pour avoir roulé à 140 km/h sur une route limitée à 90, puis contrôlé à 145 km/h au même endroit six mois plus tard. Le texte de l'article L. 4-1 ne parle pas de son état d'esprit, et le Conseil précise que le juge appliquera l'article 121-3. Le juge doit donc constater l'élément moral du délit en plus de la vitesse relevée par l'appareil de contrôle.

La portée, deux principes devenus des repères

Les manuels de droit pénal citent le considérant 7 pour la responsabilité pénale personnelle, et le considérant 16, qui ne vise textuellement que les crimes et les délits, pour l'élément moral.

Le mécanisme de l'article 6 existe toujours. Il figure aujourd'hui à l'article L. 121-3 du Code de la route, qui renvoie à une liste d'infractions fixée par un décret en Conseil d'État, c'est-à-dire pris après avis du Conseil d'État, la plus haute juridiction administrative, alors que la loi de 1999 visait elle-même la vitesse et les signalisations d'arrêt. Le titulaire de la carte grise reste ainsi redevable pécuniairement de l'amende, sauf s'il établit un vol, une force majeure ou le fait qu'il n'est pas l'auteur véritable.

La chambre criminelle de la Cour de cassation, qui juge les affaires pénales, applique ce mécanisme dans un arrêt du 29 mai 2013 (n° 12-85.303). La Peugeot 206 d'un propriétaire, titulaire de la carte grise, avait été contrôlée à 105 km/h là où la vitesse était limitée à 90 km/h, sans que le conducteur soit interpellé. Le propriétaire contestait avoir conduit et produisait l'attestation de son épouse. La cour d'appel d'Aix-en-Provence l'avait pourtant déclaré redevable de 300 euros, car elle jugeait que l'attestation ne constituait pas une preuve écrite au sens de l'article 537 du Code de procédure pénale.

La Cour de cassation casse l'arrêt de la cour d'appel, c'est-à-dire l'annule. Elle rappelle en effet que le Code de la route n'a institué « aucune présomption légale de culpabilité mais seulement une responsabilité pécuniaire ». Le procès-verbal, le document par lequel les policiers constatent l'infraction, ne prouvait pas non plus que le propriétaire conduisait, et le propriétaire pouvait présenter tous éléments pour établir qu'il n'était pas l'auteur véritable. L'affaire est donc renvoyée devant la cour d'appel de Montpellier.

Au niveau européen, la Cour européenne des droits de l'homme avait jugé dans l'arrêt Salabiaku c. France du 7 octobre 1988 que la Convention admet les présomptions de fait ou de droit en matière pénale, à condition que les États les maintiennent dans des limites raisonnables qui préservent les droits de la défense. Les considérants de la décision de 1999 ne citent cependant pas cet arrêt. Ils traitent d'ailleurs le grief tiré de la Convention sous l'angle de l'article 9 de la Déclaration de 1789, ce qui s'explique par le fait que le Conseil ne contrôle pas la conformité d'une loi aux traités internationaux depuis la décision IVG de 1975.

En 2009, la décision Hadopi censure à l'inverse une présomption de culpabilité visant le titulaire d'un abonnement internet, toujours sur le fondement de l'article 9.

Le Conseil a repris ces principes le 21 juillet 2023, dans la décision n° 2023-1058 QPC. Une QPC, ou question prioritaire de constitutionnalité, est une question posée à l'occasion d'un procès en cours, sur une loi déjà en vigueur. La décision de 2023 porte sur l'article 222-23-1 du Code pénal, qui définit le viol commis par un majeur sur un mineur de quinze ans, lorsque la différence d'âge est d'au moins cinq ans, sans exiger de violence, de contrainte, de menace ni de surprise. Le Conseil y rappelle qu'en principe le législateur ne peut instituer de présomption de culpabilité en matière répressive. En outre, il juge que ce texte ne déroge pas à l'article 121-3, car la seule imputabilité matérielle des actes réprimés ne suffit pas à caractériser l'infraction.

Les critiques et les limites de la décision

La décision soulève quatre difficultés.

La faute se déduit de l'échec de la preuve. Le Conseil dit que le refus du titulaire d'apporter des éléments, ou son incapacité à le faire, constituerait une faute personnelle. Un titulaire innocent de l'infraction, qui ne parvient pas à prouver qui conduisait, paie donc pour une faute que la décision déduit du seul défaut de preuve. Cette construction maintient le principe selon lequel nul n'est punissable que de son propre fait, mais le paiement dépend alors de la possibilité réelle de prouver qui conduisait.

Le Conseil parle de sanction alors que la loi exclut la responsabilité pénale. Au considérant 8, il raisonne sur « la sanction résultant de l'application de l'article L. 21-2 du code de la route », ancien numéro de l'actuel article L. 121-3, et la juge proportionnée. Une somme égale à l'amende, prononcée par un tribunal de police, produit donc l'effet d'une punition, même sans casier judiciaire ni retrait de points.

Le contrôle de la peine reste limité. Pour l'article 7, le Conseil vérifie seulement l'absence de disproportion manifeste et refuse de substituer son appréciation à celle du législateur (considérants 13 et 15). Les députés invoquaient pourtant la nécessité des peines. Le nouveau délit transforme la récidive d'une contravention de cinquième classe en délit puni de trois mois d'emprisonnement, et le Conseil accepte ce choix parce que les éléments du délit diffèrent de ceux de la mise en danger d'autrui et que la peine reste inférieure à la sienne.

La réserve de l'article 7 rappelle une règle déjà en vigueur. Elle renvoie à l'article 121-3 du Code pénal, que le juge applique déjà à tout délit. Le considérant 16 donne à cette règle un fondement constitutionnel.

Comment utiliser cette décision dans une copie

Dans une dissertation sur la responsabilité pénale, sur l'élément moral ou sur la place de la Constitution en droit pénal, cette décision te donne l'appui constitutionnel de deux règles du Code pénal. Tu cites le considérant 7 pour la responsabilité personnelle et le considérant 16 pour l'élément moral. Tu peux ajouter la décision Hadopi de 2009 comme exemple de présomption censurée.

Dans un commentaire de décision, tu distingues les trois solutions de 1999, car elles portent sur trois articles différents. Tu montres ainsi que l'article 6 est validé par ses garanties de preuve, l'article 7 par la réserve sur l'élément moral et l'article 8 par la proportion de la perte de points. Ma page sur la fiche d'arrêt détaille l'étape qui précède le commentaire rédigé.

Dans un cas pratique, tu mobilises la décision quand l'énoncé décrit une personne poursuivie pour l'acte d'un autre, par exemple un dirigeant ou un propriétaire, ou un délit dont le texte ne dit rien de l'intention. Tu cites alors l'article 121-1 ou l'article 121-3 du Code pénal, puis la décision comme fondement constitutionnel. La même question du fait personnel se pose pour la responsabilité pénale des personnes morales, et j'explique toute la méthode dans ma page sur le raisonnement juridique étape par étape.

Les erreurs à éviter avec cette décision

• Le Conseil constitutionnel rend des décisions. Le mot « arrêt » désigne l'acte d'une cour, comme la Cour de cassation. Les manuels citent d'ailleurs cette décision par son numéro et sa date. Il vaut donc mieux faire de même en copie.
• La présomption de culpabilité reste possible à titre exceptionnel. Le Conseil l'admet notamment en matière de contraventions, à trois conditions. Tu cites donc ces trois conditions plutôt qu'une interdiction générale.
• Le titulaire de la carte grise est redevable de l'amende. L'article L. 121-3 du Code de la route précise qu'il n'est pas responsable pénalement de l'infraction.
• Les articles 6, 7 et 8 sont conformes sous réserves. Le Conseil ne censure aucun des trois. Les réserves figurent au considérant 6 pour l'article 6 et au considérant 17 pour l'article 7.
• Le considérant 16 vise les crimes et les délits. Tu le cites donc pour ces infractions et tu signales la limite si l'énoncé porte sur une contravention.

Questions fréquentes