La responsabilité sans faute de l'administration

L'essentiel

Pour engager la responsabilité de l'administration, il faut en principe lui reprocher une faute. Tout ton cours de droit administratif L2 part de cette règle. Les juges l'ont construite arrêt par arrêt, à partir de l'arrêt Blanco (TC, 8 février 1873), qui a soumis la responsabilité de l'administration à des règles propres, distinctes de celles du Code civil.

À côté de ce régime général, le juge administratif a pourtant reconnu une responsabilité sans faute. La victime doit alors seulement prouver le dommage qu'elle a subi et son lien avec une activité de l'administration, sans rien reprocher à celle-ci.

Cette responsabilité repose sur deux fondements distincts. Il s'agit d'abord du risque, car l'administration qui crée un danger particulier par son activité répond des dommages qu'il cause, même sans avoir commis d'erreur. Il s'agit ensuite de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Quand une décision légale (une loi, un règlement ou un acte individuel) fait supporter à une seule personne une charge anormale dans l'intérêt de tous, la collectivité doit compenser ce déséquilibre.

Premier fondement, le risque

Le risque est le plus ancien des deux fondements, et il apparaît dans l'arrêt CE, 21 juin 1895, Cames. Un ouvrier qui travaille dans un arsenal de l'État est blessé à la main par un éclat de métal.

L'accident est survenu sans la moindre négligence de l'administration, donc l'ouvrier ne peut prouver aucune faute. Le Conseil d'État décide pourtant de l'indemniser, en suivant les conclusions du commissaire du gouvernement Romieu, c'est-à-dire l'avis qu'un membre du Conseil d'État présente publiquement avant la décision.

Le Conseil d'État estime en effet que celui qui travaille pour la collectivité et court un risque pour elle a droit à une réparation, même sans faute de l'administration.

L'idée s'est ensuite étendue aux personnes extérieures au service. Dans l'arrêt CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers, l'État stockait des explosifs militaires près d'habitations. Le dépôt a explosé et a causé des dégâts chez les voisins.

Là encore, aucune faute n'était établie. Le Conseil d'État condamne pourtant l'État à réparer, car il avait créé un risque anormal pour les riverains. La logique reste donc la même dans les deux arrêts. L'administration a exposé quelqu'un à un danger particulier, alors elle en assume les conséquences, qu'elle ait commis une erreur ou non.

La responsabilité pour risque suppose donc un risque exceptionnel, c'est-à-dire un danger plus grand que les risques ordinaires de la vie en société. Les choses dangereuses par nature entrent dans cette catégorie, par exemple les explosifs, les armes à feu ou les produits radioactifs.

Les méthodes libérales de réinsertion en font aussi partie. Ce sont les méthodes qui laissent une personne suivie par l'administration, par exemple un mineur délinquant, vivre en liberté, avec le risque qu'elle cause des dommages à d'autres personnes.

Deuxième fondement, la rupture d'égalité devant les charges publiques

Le second fondement est plus récent. Il vient de l'arrêt CE, Ass., 14 janvier 1938, Société des produits laitiers La Fleurette. Une loi avait interdit de fabriquer un produit qui remplaçait la crème, pour protéger les producteurs de lait.

Cette loi était parfaitement régulière, puisque le Parlement avait le droit de la voter. Elle ruinait pourtant une seule entreprise, la société La Fleurette, qui vivait uniquement de ce produit.

Le Conseil d'État juge que La Fleurette supporte, dans l'intérêt général, une charge anormale et spéciale, et que la collectivité doit donc la compenser. Cette solution repose sur l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, selon lequel la contribution aux charges communes doit être également répartie entre tous les citoyens.

Quand une décision légale fait supporter à une seule personne une charge que tout le monde devrait partager, l'égalité est rompue, et la réparation s'impose.

Ce fondement se distingue du risque. Dans la responsabilité pour risque, l'administration n'avait pas prévu l'accident. Dans la rupture d'égalité, au contraire, le dommage est voulu et prévisible dès que la décision est prise, car il découle directement d'une mesure prise dans l'intérêt général.

La loi sur la crème protégeait les producteurs de lait, et La Fleurette en supportait le coût. La responsabilité de l'État vient de ce déséquilibre, puisqu'une seule entreprise payait pour une décision qui profitait à tous.

Les conditions

La responsabilité sans faute est très favorable à la victime puisqu'elle la dispense de prouver une erreur. Mais le juge l'encadre par des conditions strictes, parce qu'elle représente une charge lourde pour la collectivité. Trois conditions sont toujours requises.

Un préjudice anormal

Le dommage doit dépasser les inconvénients normaux que chacun accepte en vivant en société. Par exemple, le bruit d'un chantier pendant quelques jours ou une gêne légère n'ouvrent pas droit à réparation.

Sur le terrain de la rupture d'égalité, l'anormalité du préjudice permet ainsi de savoir si le dommage est assez grave pour que la collectivité le compense.

Un préjudice spécial

Le dommage doit toucher une personne ou un nombre limité de personnes.

En effet, si tout le monde subit la même charge, personne n'est traité plus mal que les autres, donc l'égalité reste respectée. La collectivité compense seulement la charge qui frappe quelques personnes au profit de tous.

Ces deux caractères, l'anormalité et la spécialité, doivent être réunis en même temps. Un dommage grave que tout le monde subit ne donne donc droit à aucune réparation, et un dommage léger qui touche une seule personne non plus.

Un lien de causalité direct et certain

La victime doit prouver que l'activité de l'administration a bien causé son préjudice. Ce lien doit être direct, c'est-à-dire que l'action de l'administration est la cause immédiate du dommage. Il doit aussi être certain, c'est-à-dire prouvé par des éléments du dossier.

Sur ce point, le régime sans faute rejoint le régime pour faute, car toute action en responsabilité administrative exige ce lien de causalité.

La responsabilité sans faute protège aussi la victime parce que l'administration a très peu de moyens de s'exonérer, c'est-à-dire d'échapper à sa responsabilité. Dans la responsabilité pour faute, l'administration se défend souvent en prouvant qu'elle n'a commis aucune erreur.

Dans la responsabilité sans faute, cet argument devient inutile, puisque le régime ne repose pas sur la faute. Il reste donc à l'administration deux moyens de s'exonérer. Elle peut d'abord invoquer la force majeure, c'est-à-dire un événement extérieur, imprévisible et irrésistible. Elle peut ensuite invoquer la faute de la victime, qui peut l'exonérer en tout ou en partie.

Le fait d'un tiers, en revanche, laisse sa responsabilité entière. L'administration doit indemniser la victime en totalité, puis elle peut se retourner contre le tiers, c'est-à-dire lui réclamer ce qu'elle a payé.

Les domaines d'application

Chaque fondement a ses propres applications. Celles qui suivent reviennent le plus souvent dans les cours et les cas pratiques de droit administratif L2.

Les applications du risque

Les collaborateurs occasionnels du service public. La personne qui aide bénévolement un service public et se blesse dans l'action est indemnisée sans faute. Le régime vaut pour les collaborateurs permanents depuis Cames (1895), et il a été étendu aux bénévoles occasionnels par CE, Ass., 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine.

Le collaborateur doit remplir trois conditions. Il doit d'abord agir bénévolement. Il doit ensuite participer à une véritable mission de service public. Enfin, l'administration doit lui avoir demandé son aide, sauf en cas d'urgence, où cette demande n'est plus exigée (CE, 1er juillet 1977, Commune de Coggia).

Les choses et activités dangereuses. L'administration répond sans faute des dommages causés par des choses dangereuses par nature, par exemple un dépôt de munitions (Regnault-Desroziers, 1919) ou les armes à feu utilisées par la police (CE, Ass., 24 juin 1949, Consorts Lecomte). Un équipement public ordinaire, lui, crée un risque normal, donc ses dommages relèvent de la responsabilité pour faute.

Les méthodes dangereuses. Le Conseil d'État a étendu le risque aux méthodes libérales de réinsertion ou de prise en charge qui exposent les tiers à un danger.

Il l'a admis pour les mineurs délinquants placés en liberté surveillée, c'est-à-dire laissés libres sous le contrôle d'un éducateur (CE, Sect., 3 février 1956, Thouzelier), puis pour la garde d'un mineur confié par le juge des enfants (CE, Sect., 11 février 2005, GIE Axa Courtage). Ce régime protège uniquement les tiers. Les personnes prises en charge elles-mêmes en restent exclues.

Les dommages permanents de travaux publics. Un ouvrage public, comme une route ou une station d'épuration, peut causer aux riverains des nuisances durables, par exemple une perte d'ensoleillement ou d'accès, ou un bruit constant. Ces nuisances sont indemnisées sans faute dès qu'elles dépassent les inconvénients normaux du voisinage.

Attention, seul le tiers à l'ouvrage, c'est-à-dire la personne qui ne l'utilise pas, bénéficie de ce régime sans faute.

L'usager, qui utilise l'ouvrage, relève d'un autre régime, celui du défaut d'entretien normal. Le juge présume ce défaut, mais l'administration échappe à sa responsabilité si elle prouve qu'elle a normalement entretenu l'ouvrage. Cette distinction décide donc de l'issue du cas pratique. Pour t'exercer sur ce type de situation, j'ai rédigé un cas pratique corrigé sur la responsabilité sans faute.

Les attroupements et rassemblements. L'article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure prévoit un régime légal spécial. L'État y répond des dommages causés par des attroupements ou des rassemblements, et il indemnise donc les victimes de violences commises pendant une manifestation, même sans aucune faute de sa part.

Les applications de la rupture d'égalité

Les actes administratifs réguliers. Un acte parfaitement légal peut engager la responsabilité sans faute s'il cause un préjudice anormal et spécial.

Pour un acte individuel, l'arrêt de référence est CE, 30 novembre 1923, Couitéas. L'administration avait refusé d'envoyer la force publique, c'est-à-dire la police ou l'armée, pour faire exécuter une décision de justice, car elle craignait des troubles graves à l'ordre public. Ce refus était légal, mais il causait au requérant un préjudice anormal.

Pour un acte réglementaire, l'arrêt CE, Sect., 22 février 1963, Commune de Gavarnie a indemnisé un commerçant ruiné par un règlement qui interdisait aux piétons un sentier passant devant sa boutique.

Les lois. L'arrêt La Fleurette (1938) concerne justement une loi. Une loi régulière qui cause un préjudice anormal et spécial engage la responsabilité de l'État, à condition que le législateur n'ait pas voulu exclure toute indemnisation.

Le régime a même été étendu à la loi déclarée contraire à la Constitution à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité, c'est-à-dire la question qu'une partie pose, au cours d'un procès, sur la conformité d'une loi à la Constitution. Une telle loi peut ouvrir droit à réparation (CE, Ass., 24 décembre 2019, Société Paris-Clichy).

Les conventions internationales. L'État peut engager sa responsabilité sans faute du fait d'une convention internationale qui cause un préjudice anormal et spécial (CE, Ass., 30 mars 1966, Compagnie générale d'énergie radio-électrique).

Il faut distinguer ce cas de celui d'une loi contraire à une convention internationale. La responsabilité de l'État est alors une responsabilité pour faute (CE, Ass., 8 février 2007, Gardedieu), car l'État a méconnu la hiérarchie des normes, c'est-à-dire l'ordre qui place les traités au-dessus des lois.

Ce raisonnement suppose que le juge administratif accepte d'écarter une loi contraire à un traité, ce qu'il fait depuis l'arrêt Nicolo (CE, 1989).

Les décisions liées aux relations internationales. Plus récemment, le Conseil d'État en assemblée a admis que l'État répond sans faute, sur le fondement de la rupture d'égalité, des préjudices causés par certaines décisions touchant à sa politique extérieure (CE, Ass., 24 octobre 2024, MCR).

Les conditions sont très strictes, car le préjudice doit être spécial et d'une gravité hors de proportion avec les contraintes que la politique extérieure impose normalement à chacun.

Comment l'utiliser dans une copie

La responsabilité sans faute revient régulièrement dans les cas pratiques de droit administratif. Dans les copies de mes élèves, l'erreur la plus fréquente consiste à partir tout de suite sur la responsabilité pour faute, sans vérifier si les faits relèvent d'un régime sans faute.

En cas pratique. Tu commences par qualifier les faits, c'est-à-dire les ranger dans une catégorie juridique. Tu cherches d'abord si l'administration a créé un risque particulier, par exemple avec une chose dangereuse ou une méthode de réinsertion, ou si elle a exposé quelqu'un à un danger pour les besoins du service public.

Si oui, tu es sur le terrain du risque et la victime n'a pas à prouver de faute.

Si la mesure à l'origine du dommage est légale mais frappe une seule personne ou un nombre limité de personnes d'une charge anormale dans l'intérêt général, tu es sur le terrain de la rupture d'égalité. Dans ce cas, le préjudice doit être anormal, et il doit aussi être spécial.

Ma page sur la méthode du cas pratique en droit reprend ce raisonnement pas à pas. Les règles de la responsabilité sans faute déjà rédigées pour ta copie se trouvent dans les majeures préparées de droit administratif.

En dissertation. Quand le sujet touche à la responsabilité administrative ou à l'évolution du contentieux, la responsabilité sans faute permet souvent de montrer comment le juge a progressivement mieux protégé la victime.

Tu pars de Blanco (1873), qui soumet la responsabilité de l'administration à des règles propres. Tu arrives ensuite à Cames (1895) et à La Fleurette (1938), qui montrent que le juge a écarté l'exigence de faute dans certains domaines.

Cette évolution s'appelle la socialisation du risque, car la collectivité prend en charge les dommages causés par ses actions, même quand elles sont légales et sans reproche. Ma page sur la dissertation en droit reprend la méthode complète de l'exercice.

La confusion à éviter. Dans un cas pratique, tu gardes les deux fondements séparés. Si les faits relèvent du risque, tu appliques le régime du risque, et s'ils relèvent de la rupture d'égalité, tu appliques celui de la rupture d'égalité.

Leurs conditions diffèrent. Pour la rupture d'égalité, le préjudice doit être anormal et spécial, alors que pour le risque, le juge regarde surtout si le risque créé était exceptionnel.

Si ta copie mélange les deux régimes, tu perds les points de la qualification.

Les erreurs à éviter

• Confondre responsabilité sans faute et responsabilité pour faute présumée. Dans la responsabilité pour faute présumée (par exemple en matière de travaux publics pour l'usager), la victime est dispensée de prouver la faute. L'administration peut toutefois se défendre en prouvant elle-même qu'elle n'en a commis aucune. Dans la responsabilité sans faute, cette défense est inutile, puisque le régime n'exige aucune faute.
• Oublier les conditions cumulatives. Sur le terrain de la rupture d'égalité, le préjudice doit être anormal, et il doit aussi être spécial. Beaucoup de copies vérifient l'un des deux caractères et oublient l'autre.
• Confondre le tiers et l'usager en matière de travaux publics. Le tiers bénéficie d'un régime sans faute. L'usager, en revanche, relève du défaut d'entretien normal de l'ouvrage, que le juge présume, et l'administration peut s'exonérer en prouvant un entretien normal. Cette distinction décide donc de l'issue du cas pratique, et elle revient souvent aux examens.
• Croire que le risque ne vise que les explosifs. Le risque couvre en effet aussi des méthodes dangereuses, comme la garde d'un mineur confié par le juge, et certaines situations où l'administration expose une personne à un danger. Le régime des attroupements en fait aussi partie. Le juge regarde donc si l'administration a créé un risque exceptionnel, quel que soit le moyen utilisé.

Questions fréquentes