L'arrêt Maastricht I expliqué simplement (Conseil constitutionnel, 9 avril 1992)

Ce qu'il faut retenir de la décision Maastricht I

L'arrêt Maastricht I revient dès qu'un sujet de droit constitutionnel touche à la souveraineté ou à l'Union européenne. Il sert aussi dès qu'une question porte sur la révision de la Constitution. La décision règle le cas d'un traité qui confie des pouvoirs à l'Union européenne alors que la Constitution n'a pas encore changé. Le Conseil constitutionnel accepte le principe de ces transferts, mais il refuse trois clauses du traité de Maastricht.

Deux éléments sont à retenir pour une copie. Le premier est la formule des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, qui déclenche l'obligation de réviser la Constitution. Le second est la liste des trois clauses contraires, à savoir le vote des citoyens européens aux élections municipales, la monnaie unique et le passage à la majorité qualifiée (une majorité renforcée, qui permet de décider même si un État s'y oppose) pour les visas.

En copie, tu écris plutôt « la décision Maastricht I », puisque le Conseil constitutionnel rend des décisions, alors que les juridictions ordinaires rendent des arrêts. Cette décision porte le numéro 92-308 DC. On la nomme Maastricht I, parce que le même traité a donné lieu à deux autres décisions en 1992, Maastricht II le 2 septembre et Maastricht III le 23 septembre. Il faut les distinguer en copie.

Le contexte, un traité signé mais pas encore ratifié

Le 7 février 1992, les États membres des Communautés européennes signent à Maastricht, aux Pays-Bas, le traité sur l'Union européenne. Ce texte crée l'Union européenne et prévoit à terme une monnaie unique. Il institue aussi une citoyenneté de l'Union, qui donne à chaque citoyen européen le droit de voter aux élections municipales du pays où il habite, même s'il n'en a pas la nationalité. Le sujet existait déjà en France. En effet, depuis les années 1970, l'immigration avait fait naître la revendication d'un droit de vote des étrangers aux municipales, que François Mitterrand avait d'ailleurs reprise parmi ses propositions de campagne.

La signature prépare seulement l'engagement de la France. Cet engagement naît de la ratification, l'acte par lequel le Président de la République confirme que la France accepte le traité. Pour un traité de cette importance, elle suppose aussi une loi qui l'autorise, selon l'article 53 de la Constitution. Une fois le traité en vigueur, la France doit l'exécuter de bonne foi, car la règle pacta sunt servanda (les traités doivent être respectés) l'y oblige. Le bon moment pour repérer un obstacle constitutionnel se situe donc avant la ratification, tant que la France n'est pas encore liée à ses partenaires.

C'est le rôle de l'article 54 de la Constitution. Il permet de demander au Conseil constitutionnel, avant la ratification, si un traité contient une clause contraire à la Constitution. Ainsi, quand le Conseil constate une telle clause, la ratification doit attendre la révision de la Constitution. À l'époque, seuls le Président de la République, le Premier ministre et les présidents des deux assemblées pouvaient saisir le Conseil sur ce fondement. Mais la révision de juin 1992 a ensuite ouvert cette saisine à soixante députés ou à soixante sénateurs. Pour la procédure de révision elle-même, la page sur la révision de la Constitution détaille chaque étape.

Les faits et la procédure

François Mitterrand, alors Président de la République, saisit le Conseil constitutionnel par une lettre du 11 mars 1992. Il lui demande de dire si, selon les termes de la décision, « compte tenu des engagements souscrits par la France et des modalités de leur entrée en vigueur, l'autorisation de ratifier le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992 doit être précédée d'une révision de la Constitution ».

Ce contrôle est abstrait, car aucun litige n'est en cours et le Conseil lit seulement le texte du traité. Il est aussi préventif, puisqu'il a lieu avant la ratification. Par ailleurs, une seconde lettre, du 25 mars 1992, précise que la saisine couvre tout ce que la France accepte, c'est-à-dire le traité, les protocoles annexés et les déclarations de la conférence des ministres.

La décision distingue trois ensembles de textes, à savoir le traité lui-même (articles A à S), seize protocoles annexés au traité instituant la Communauté européenne et trente-trois déclarations adoptées à Maastricht. Les trois clauses contraires figurent dans les articles du traité lui-même.

Dès les premiers considérants, le Conseil tient compte du fait que le traité de Maastricht modifie des traités plus anciens, ceux qui ont fondé les Communautés européennes. Or la France les a déjà ratifiés. Le Conseil apprécie donc la portée du nouveau traité « en fonction des engagements internationaux que ce traité a pour objet de modifier ou compléter ».

Le problème de droit, jusqu'où peut aller un transfert de compétences ?

Le préambule de 1946 admet que la France accepte des limitations de souveraineté. L'article 3 de la Constitution affirme pourtant que la souveraineté nationale appartient au peuple. Le Conseil doit donc dire jusqu'où va ce qui est permis, et à partir de quand il faut changer la Constitution.

Un traité qui transfère des compétences à l'Union européenne peut-il être ratifié tel quel, ou faut-il d'abord réviser la Constitution lorsque certaines de ses clauses touchent aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ?

Que dit la décision Maastricht I ?

La décision répond que la ratification du traité doit être précédée d'une révision de la Constitution. Le Conseil trouve en effet trois clauses contraires à la Constitution, alors que le reste du traité s'y conforme.

La phrase à retenir se trouve dans les considérants 13 et 14. Un considérant est un paragraphe numéroté de la décision, qui commence par « Considérant que » et donne une étape du raisonnement.

Le considérant 13 donne le principe. Selon lui, la France peut participer à une organisation internationale permanente, qui possède sa propre personnalité juridique et qui prend des décisions grâce aux compétences que les États lui confient. L'Union européenne correspond d'ailleurs à cette description. Mais le considérant 14 pose la limite, introduite par « toutefois ».

Ce considérant 14 contient deux hypothèses différentes. La première est la clause qui contredit une règle écrite de la Constitution. La seconde est l'engagement qui porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, sans contredire un article écrit de la Constitution. Dans la lecture classique de la décision, le vote municipal relève de la première, car l'article 3 de la Constitution réserve le droit de vote aux nationaux français. En revanche, la monnaie et les visas relèvent de la seconde.

Les trois clauses contraires	Ce que prévoit le traité	Pourquoi le Conseil les juge contraires
Le vote aux élections municipales (article 8 B, §1, considérants 21 à 27)	Un citoyen de l'Union qui réside dans un autre État membre peut voter et être candidat aux élections municipales, dans les mêmes conditions que les nationaux.	Les conseillers municipaux interviennent dans l'élection des sénateurs, et le Sénat participe à la souveraineté nationale. Seuls les « nationaux français » peuvent donc voter à ce niveau.
La monnaie unique (article B et article G, considérants 36 à 45)	À partir de la troisième phase de l'union économique et monétaire, au plus tard le 1er janvier 1999, une politique monétaire et une politique de change uniques.	Un État membre se trouve « privé de compétences propres dans un domaine où sont en cause les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ».
Les visas (article 100 C, §3, considérants 46 à 50)	À partir du 1er janvier 1996, le Conseil des ministres des Communautés fixe à la majorité qualifiée les pays dont les ressortissants doivent avoir un visa.	Abandonner l'unanimité « pourrait conduire » à affecter des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

Le Conseil valide tout le reste, puisqu'il ne trouve aucune autre clause contraire (considérant 51). Quatre validations montrent où le Conseil place la limite.

• Le vote aux élections du Parlement européen est conforme. Le Parlement européen appartient à un ordre juridique propre, et sa compétence se limite aux matières prévues par les traités (considérants 28 à 35).
• La protection des droits fondamentaux est suffisante. L'article F du traité garantit leur respect, avec le contrôle de la Cour de justice et celui des juridictions nationales (considérants 17 et 18).
• La condition de réciprocité est remplie. Les engagements ne prennent effet qu'après le dépôt du dernier instrument de ratification, donc aucun État n'est lié tant que les autres ne le sont pas (considérant 16).
• La règle de l'unanimité pour les visas, avant 1996, est conforme. Chaque État garde alors un droit de veto, sauf mesures d'urgence temporaires (considérant 49).

L'article premier de la décision en tire la conséquence et dispose que « l'autorisation de ratifier en vertu d'une loi le traité sur l'Union européenne ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution ».

Comment le Conseil raisonne, étape par étape

Le Conseil construit sa solution en quatre étapes.

D'abord, il rassemble les textes de référence (considérants 9 à 12). Le préambule de 1958 proclame l'attachement aux principes de la souveraineté nationale définis en 1789, et l'article 3 de la Constitution dit que la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l'exerce par ses représentants et par le référendum. Le préambule de 1946 va dans l'autre sens, puisque la France y « consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix », sous réserve de réciprocité.

Ensuite, il concilie ces textes (considérants 13 et 14). Les limitations de souveraineté sont permises, ce qui autorise les transferts de compétences à l'Union. Une borne subsiste pourtant, celle des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté.

Il applique alors le considérant 14 clause par clause. Le vote municipal montre le raisonnement le plus long. En effet, l'article 3 de la Constitution réserve le droit de vote aux « nationaux français ». Or le Sénat est élu au suffrage indirect, par un collège d'électeurs dans lequel les conseillers municipaux interviennent. Le Conseil en déduit ensuite que « la désignation des conseillers municipaux a une incidence sur l'élection des sénateurs », et que le Sénat « participe à l'exercice de la souveraineté nationale » en tant qu'assemblée parlementaire.

Prenons un Allemand installé à Strasbourg. Son vote aux municipales ferait élire un conseiller municipal qui, à son tour, participe à l'élection des sénateurs. Un étranger contribuerait donc, par ce détour, à désigner une assemblée qui exerce la souveraineté nationale.

Le traité renvoie les conditions pratiques du vote (durée de résidence, preuve de la jouissance des droits civiques) à une décision du Conseil des ministres des Communautés, prise à l'unanimité. Le principe posé par la clause figure pourtant déjà dans le traité. Le Conseil peut donc dès maintenant vérifier s'il contredit la Constitution (considérants 21 à 23).

La monnaie unique suit une logique plus directe, car avec elle, la Banque centrale européenne devient « seule habilitée à autoriser l'émission de billets de banque dans la Communauté », et les taux de change se décident au niveau du Conseil des ministres des Communautés. La France ne peut donc plus décider seule de sa monnaie. Le Conseil y voit une privation de compétences propres dans un domaine essentiel.

Pour les visas, la logique est comparable. À l'unanimité, la France garde un droit de veto sur la liste des pays dont les ressortissants ont besoin d'un visa. Mais à la majorité qualifiée, elle peut être mise en minorité et se voir imposer un choix sur l'entrée des étrangers sur son territoire.

Le Conseil écrit d'ailleurs que cet abandon de l'unanimité « pourrait conduire » à affecter la souveraineté. Le Conseil juge ainsi un risque, et un risque suffit pour exiger la révision. La formule « en l'état » indique que la clause deviendrait acceptable si la Constitution changeait.

Il explique enfin pourquoi le vote aux élections européennes passe. La règle de l'article 3 qui réserve le vote aux « nationaux français » ne s'impose que pour le suffrage exercé « dans les conditions prévues par la Constitution ». Or le Parlement européen repose sur des engagements internationaux et appartient à un ordre juridique propre. Il reste donc extérieur à l'exercice de la souveraineté nationale. Le droit de vote des citoyens européens à ces élections respecte ainsi l'article 3.

Ce que la décision Maastricht I change, avant et après

Avant 1992. Le Conseil constitutionnel avait jugé, le 30 décembre 1976 (n° 76-71 DC), qu'« aucune disposition de nature constitutionnelle n'autorise des transferts de tout ou partie de la souveraineté nationale à quelque organisation internationale que ce soit ». En 1992, en revanche, il distingue les transferts de compétences, qu'il admet expressément, et l'atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté, qui oblige à réviser. Cette distinction permet d'admettre la construction européenne, car elle garde une limite que seule une révision peut modifier.

Dans les mois qui suivent. Le Parlement, réuni en Congrès (les députés et les sénateurs siègent alors ensemble à Versailles), adopte la révision constitutionnelle, promulguée le 25 juin 1992 (loi constitutionnelle n° 92-554). Elle insère dans la Constitution un titre sur les Communautés européennes et l'Union européenne, qui compte les articles 88-1 à 88-4. De plus, l'article 88-2 autorise les transferts de compétences nécessaires à l'union économique et monétaire et aux règles de franchissement des frontières extérieures. Enfin, l'article 88-3 autorise le vote et l'éligibilité aux municipales pour les citoyens de l'Union résidant en France, sous réserve de réciprocité. Pour lever l'obstacle du Sénat, il interdit à ces citoyens d'être maire ou adjoint, et de participer à la désignation des électeurs sénatoriaux comme à l'élection des sénateurs.

Le traité est alors soumis une seconde fois au Conseil, saisi par des sénateurs sur le fondement de l'article 54 révisé. Dans la décision Maastricht II du 2 septembre 1992 (n° 92-312 DC), le Conseil juge que le traité « n'est pas contraire à la Constitution ». Il précise aussi que le pouvoir constituant, celui qui révise la Constitution, est souverain, sous réserve des périodes où une révision est impossible et de la forme républicaine du gouvernement, qui ne peut jamais être révisée.

La décision écarte en outre les griefs que le Conseil avait déjà tranchés en avril, puisqu'il ne rejuge pas ce qu'il a déjà décidé. Elle rappelle enfin que le constituant apprécie librement s'il inscrit une disposition nouvelle dans la Constitution, plutôt que de modifier ses articles 3 et 34.

Le 20 septembre 1992, les Français approuvent la ratification par référendum. Le oui l'emporte avec un peu plus de 51 % des suffrages, ce que la presse a appelé le « petit oui ». Le 23 septembre, la décision Maastricht III (n° 92-313 DC) déclare le Conseil incompétent pour contrôler cette loi référendaire, ce qui rejoint la solution de la décision du 6 novembre 1962.

Les décisions suivantes. Le Conseil reprend la formule de 1992 dans ses décisions sur les traités européens suivants. Le 31 décembre 1997, dans sa décision sur le traité d'Amsterdam (n° 97-394 DC), il applique d'abord l'autorité de la chose jugée. En effet, les règles de décision sur la liste des pays soumis à visa et sur le modèle type de visa ont déjà été jugées conformes en 1992, dans Maastricht II, et ne peuvent plus être remises en cause.

Il censure notamment une clause qui prévoit que, cinq ans après l'entrée en vigueur du traité, la délivrance des visas de court séjour (procédures et conditions) et le visa uniforme se décideront à la majorité qualifiée, sans nouvel acte de ratification. Le Conseil y voit une modalité nouvelle de transfert de compétences, qui pourrait affecter les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Il exige une nouvelle révision, car l'article 88-2 ne couvre que les transferts prévus par le traité de Maastricht.

Le 20 décembre 2007, dans sa décision sur le traité de Lisbonne (n° 2007-560 DC), le Conseil ajoute une hypothèse. En effet, un engagement qui remet en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis appelle lui aussi une révision. Pour lui, des compétences inhérentes à l'exercice de la souveraineté nationale passent à l'Union, notamment dans la lutte contre le terrorisme ou la coopération judiciaire en matière pénale. Le Parquet européen, qui pourra poursuivre devant les juridictions françaises, appelle aussi une révision.

Le Conseil retient également que le principe de subsidiarité, selon lequel l'Union n'agit que si les États ne peuvent pas atteindre seuls l'objectif, pourrait ne pas suffire à protéger la souveraineté. Enfin, il applique le raisonnement de 1992 au Parlement européen. Dans une matière inhérente à la souveraineté nationale, un pouvoir de décision donné à ce Parlement appelle une révision, car il « n'est pas l'émanation de la souveraineté nationale ». Le raisonnement de Maastricht I sert donc encore de base au contrôle des traités européens.

L'arrêt Sarran, rendu par le Conseil d'État en 1998, place lui aussi la Constitution au-dessus des traités, mais devant le juge qui applique un traité déjà ratifié. Maastricht I, lui, intervient avant la ratification, et le contrôle revient au Conseil constitutionnel. L'arrêt Costa contre ENEL donne en revanche au droit européen la primauté sur tout le droit national. Ces deux solutions s'opposent donc encore dans le débat sur la hiérarchie des normes. La page sur la hiérarchie des normes reprend ce débat.

Les critiques de la décision

Trois critiques ressortent de la lecture du texte.

La notion centrale n'a pas de définition. Le Conseil reconnaît les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale cas par cas, pour la monnaie et pour la majorité qualifiée sur les visas, sans en donner de liste. La décision de 2007 sur le traité de Lisbonne fournira plus tard des exemples de compétences inhérentes à la souveraineté, mais elle ne définit pas non plus la notion. L'avantage est la souplesse, car le Conseil peut adapter son contrôle à chaque traité. L'inconvénient est que le Conseil dispose d'une grande marge d'appréciation, si bien que le gouvernement ne peut pas savoir à l'avance quels transferts exigeront une révision.

Cette limite laisse au pouvoir de révision une large liberté. Dans l'affaire Maastricht II, les sénateurs qui avaient saisi le Conseil demandaient jusqu'où peuvent aller des révisions successives qui réduisent peu à peu les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté. Le Conseil a pourtant écarté cet argument. L'article 54 lui donne compétence pour vérifier si un traité contient une clause contraire à la Constitution, et la question des révisions successives sort de ce cadre. Ainsi, la Constitution révisée devient la nouvelle référence.

La limite de 1992 déclenche donc une révision, et cette révision ne rencontre que les limites rappelées dans Maastricht II, à savoir les périodes où l'on ne peut pas réviser et la forme républicaine du gouvernement. Ensuite, la ratification dépendait d'un choix politique, celui des Français, et le oui l'a emporté de peu le 20 septembre 1992.

Le lien avec le Sénat est indirect. Les électeurs d'une commune désignent des conseillers municipaux, qui participent ensuite à l'élection des sénateurs. Le Conseil censure pourtant le vote municipal des citoyens européens parce que ce vote aurait influencé le résultat d'une élection sénatoriale. Cette chaîne explique qu'une révision ciblée ait suffi à lever l'obstacle. La révision de 1992 répond par l'article 88-3, qui déroge à l'article 3 de la Constitution et écarte ces citoyens des fonctions de maire et d'adjoint, ainsi que de la désignation des électeurs sénatoriaux.

Comment utiliser l'arrêt Maastricht I dans une copie

Trois exercices utilisent la décision différemment.

Dans une dissertation. Tu la cites quand le sujet porte sur la souveraineté ou sur les rapports entre la Constitution et l'Union européenne, ainsi que pour tout sujet de révision constitutionnelle. Dans ces situations, en effet, la décision montre que la souveraineté admet des transferts de compétences, jusqu'à un seuil que le Conseil fixe. Tu la complètes ensuite avec Maastricht II, qui explique que le pouvoir de révision reste souverain, et avec Amsterdam et Lisbonne, qui reprennent la formule. Pour bâtir le plan, la méthode de la dissertation juridique explique comment transformer ce débat en problématique.

Dans un commentaire d'arrêt. Si tu commentes Maastricht I, tu expliques d'abord ce que le Conseil juge et comment il raisonne, ce qu'on appelle le sens de la décision, puis tu évalues la solution, ce qu'on appelle sa valeur. Par exemple, tu peux soutenir que sa faiblesse principale est l'absence de définition des conditions essentielles, puisque le gouvernement ne peut pas savoir à l'avance quels transferts exigeront une révision. Cette absence laisse aussi au Conseil la souplesse d'adapter son contrôle à chaque traité. Tu montres enfin ce que la décision a changé, de la révision du 25 juin 1992 jusqu'à Lisbonne, ce qui correspond à sa portée. La page sur le commentaire d'arrêt reprend chaque étape de cette méthode.

Dans une question de cours ou un QCM. Tu retiens la formule des conditions essentielles et les trois clauses. Les dates de 1992 s'y rattachent, car le 9 avril correspond à Maastricht I et le 25 juin à la révision de la Constitution. Le 2 septembre correspond ensuite à Maastricht II. Pour t'entraîner à rédiger une fiche d'arrêt complète, la page sur la méthode de la fiche d'arrêt te guide, et les autres fiches d'arrêt permettent de revoir les grandes décisions de la matière.

Les erreurs à éviter

• Distinguer les trois décisions de 1992. Maastricht I exige la révision, Maastricht II constate que le traité devient conforme après la révision, et Maastricht III se déclare incompétente pour la loi référendaire.
• Citer les trois clauses exactes. Le Conseil juge conformes les autres dispositions du traité, y compris le vote aux élections européennes.
• Présenter la distinction exacte du Conseil. Il admet les transferts de compétences à l'Union, et seule l'atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale impose une révision.
• Situer le référendum après la décision. Maastricht I impose une révision de la Constitution. Le choix de ratifier ensuite par référendum est politique.

Questions fréquentes