La révision de la Constitution

L'essentiel en une phrase

Une constitution doit pouvoir évoluer. Celle du 4 octobre 1958 prévoit donc elle-même, dans son article 89, la façon dont elle peut être modifiée. On appelle ce pouvoir de modification le pouvoir constituant dérivé, pour le distinguer du pouvoir constituant originaire, celui qui a écrit la Constitution en partant de zéro en 1958. Cette distinction vient de l'abbé Sieyès, et elle explique pourquoi la révision suit des règles différentes de celles d'une loi ordinaire. La Constitution française est d'ailleurs une constitution rigide, plus difficile à modifier qu'une loi, alors qu'une constitution souple se réviserait comme n'importe quel texte voté par le Parlement.

Qui a l'initiative de la révision

Deux autorités différentes peuvent lancer une révision de la Constitution. Ta copie doit nommer la bonne dès le départ, parce que la suite de la procédure en dépend directement.

Quand le Président de la République prend l'initiative, sur proposition du Premier ministre, le texte s'appelle un projet de révision. Quand l'initiative vient d'un député ou d'un sénateur, le texte s'appelle au contraire une proposition de révision. Cette différence de vocabulaire a une conséquence importante, puisqu'elle décide du choix entre référendum et Congrès. Dans les deux cas, l'auteur du texte reste libre de son contenu. En effet, l'article 89 laisse ouverts tous les sujets de révision, en dehors des deux limites qui figurent dans ses derniers alinéas. Cette initiative est l'un des pouvoirs du Président de la République.

Le vote des deux chambres en termes identiques

Une fois déposé, le texte passe par une étape commune au projet et à la proposition, avant même son approbation finale.

L'expression « en termes identiques » revient souvent dans les sujets d'examen. Elle signifie que l'Assemblée nationale et le Sénat doivent voter exactement le même texte, mot pour mot, et aucune des deux chambres ne peut imposer sa version à l'autre. Un désaccord entre elles bloque donc la révision. Pour une loi ordinaire, au contraire, l'Assemblée nationale peut avoir le dernier mot face à un Sénat qui s'oppose. Cette règle protège ainsi le Sénat, qui compte autant que l'Assemblée nationale dès qu'il s'agit de toucher à la Constitution, alors qu'il reste souvent en position de faiblesse sur les lois ordinaires.

Ce vote conforme des deux chambres reste toutefois une étape intermédiaire. Il fixe le texte définitif de la révision, mais il faut encore une approbation pour le rendre applicable. Cette dernière étape prend l'une des deux formes possibles, le Congrès ou le référendum.

Congrès ou référendum, les deux issues possibles

Selon l'alinéa 2, une révision devient définitive une fois approuvée par référendum. C'est la voie normale, celle qui s'applique par défaut. L'alinéa suivant y ajoute pourtant une exception importante.

Le premier mot de cet alinéa, « projet », a été choisi avec soin. Il renvoie à la distinction de la première section. En effet, seul un projet de révision, d'origine présidentielle, peut passer par le Congrès. Une proposition de révision, d'origine parlementaire, doit toujours être soumise au référendum. Cette règle réserve ainsi au seul chef de l'État le pouvoir d'éviter de consulter directement les électeurs sur une réforme de la Constitution.

Quand le Président choisit le Congrès, les 577 députés et les 348 sénateurs se réunissent ensemble au château de Versailles, sous la présidence du bureau de l'Assemblée nationale. Le texte doit alors réunir la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, c'est-à-dire calculée sur les seules voix exprimées au moment du vote. Beaucoup de copies remplacent à tort ce seuil par une majorité des deux tiers, ou le calculent sur l'ensemble des membres du Congrès. La voie du Congrès reste plus rapide que le référendum, car elle évite une campagne nationale et le risque d'un vote populaire hostile.

Les deux limites que la Constitution s'impose à elle-même

Même quand la procédure est parfaitement respectée, le pouvoir de réviser la Constitution a des limites. L'article 89 en pose deux, une limite de circonstance et une limite de fond.

La première limite vise une situation particulière, l'atteinte à l'intégrité du territoire, par exemple une invasion ou l'occupation d'une partie du pays. Le constituant a voulu empêcher qu'une révision profite d'une situation de faiblesse nationale pour changer les institutions sous la pression de l'ennemi. Il pensait directement à 1940, quand une loi constitutionnelle avait donné les pleins pouvoirs au maréchal Pétain après la défaite.

La seconde limite touche au fond même du régime. En effet, la forme républicaine du gouvernement ne peut jamais être révisée, ce qui interdit tout retour à une monarchie, même par un vote unanime des deux chambres réunies en Congrès. Je te donne un exemple. L'article 6 fixe aujourd'hui l'élection du Président au suffrage universel direct pour cinq ans. Le Parlement pourrait donc, en théorie, modifier ce mode d'élection ou la durée du mandat par une révision ordinaire. En revanche, il ne pourrait jamais transformer la fonction présidentielle en une couronne transmise par héritage, car ce choix toucherait la forme républicaine elle-même.

1962, quand de Gaulle a contourné l'article 89

Cette procédure a pourtant été contournée une fois, et cet épisode est le plus commenté de l'histoire constitutionnelle de la Ve République.

Au début des années 1960, le général de Gaulle veut faire élire le Président de la République au suffrage universel direct, alors qu'un collège de grands électeurs l'élit encore. Ce changement touche à l'article 6, donc à la Constitution elle-même, et la procédure normale de l'article 89 devrait s'appliquer. Or le Sénat, présidé par Gaston Monnerville, s'oppose fermement à cette réforme et pourrait bloquer le vote conforme exigé par l'alinéa 2. De Gaulle choisit alors de contourner cet obstacle. Il soumet directement le texte au référendum sur le fondement de l'article 11 de la Constitution, qui permet au Président de consulter le peuple sans vote préalable du Parlement, mais qui n'est en principe pas prévu pour réviser la Constitution. Monnerville dénonce ce choix comme une « forfaiture », un mot très fort qui désigne le fait de trahir les devoirs de sa fonction.

La crise politique monte vite. Le 5 octobre 1962, l'Assemblée nationale vote une motion de censure contre le gouvernement de Georges Pompidou, la première des deux seules motions de censure adoptées sous la Ve République. Pompidou remet donc la démission de son gouvernement, et de Gaulle dissout l'Assemblée le 9 octobre. Le référendum a pourtant lieu le 28 octobre 1962, et le « oui » l'emporte avec 62,25 % des suffrages exprimés.

Le président du Sénat saisit ensuite le Conseil constitutionnel pour faire contrôler la loi issue de ce référendum. Le Conseil se déclare pourtant incompétent dans sa décision du 6 novembre 1962, parce qu'une loi adoptée par le peuple à la suite d'un référendum constitue l'expression directe de la souveraineté nationale. Ma fiche sur la décision Loi référendaire de 1962 reprend le raisonnement de cette décision, avec le considérant complet et les critiques qu'elle soulève encore. Pour ta copie sur la révision, retiens surtout que cet épisode reste, aujourd'hui encore, le seul exemple d'une révision de la Constitution passée par l'article 11 plutôt que par l'article 89.

La voie du Congrès en pratique

En dehors de 1962, la procédure de l'article 89 s'applique normalement, et la voie du Congrès est même devenue la méthode la plus courante pour réviser la Constitution.

La révision du 25 juin 1992 en donne un bon exemple. Le traité de Maastricht, qui crée l'Union européenne, contenait des dispositions contraires à la Constitution française, notamment sur la monnaie unique et sur le droit de vote des citoyens européens aux élections municipales. Le Conseil constitutionnel l'a constaté dans sa décision du 9 avril 1992, si bien que la Constitution a dû être révisée avant que la France puisse ratifier ce traité. Le Parlement réuni en Congrès a ensuite adopté cette révision, ce qui a permis la ratification du traité lui-même par référendum quelques mois plus tard.

D'autres révisions importantes ont suivi le même chemin, sans provoquer de crise comparable à celle de 1962. Ainsi, la révision du 28 mars 2003 a inscrit l'organisation décentralisée de la République à l'article 1er, et celle du 1er mars 2005 a fait entrer la Charte de l'environnement dans le bloc de constitutionnalité. La voie du référendum s'est elle aussi parfois déroulée sans crise. Par exemple, la révision du 2 octobre 2000, qui a réduit le mandat présidentiel de sept à cinq ans, a été approuvée par référendum le 24 septembre 2000 avec 73 % de « oui ». L'abstention a pourtant atteint un niveau record, ce qui a nettement affaibli la portée politique de ce résultat. À l'inverse, le référendum du 27 avril 1969 s'est soldé par un échec, alors que de Gaulle avait lié son maintien au pouvoir à ce projet de régionalisation et de réforme du Sénat. Le « non » l'a emporté avec 52,4 % des suffrages, et de Gaulle a quitté le pouvoir dès le lendemain.

2008, la révision la plus large de la Ve République

Une révision modifie souvent plusieurs articles, mais celle du 23 juillet 2008 reste de loin la plus large de l'histoire de la Ve République. Adoptée au Congrès le 21 juillet 2008, elle modifie ou crée 47 des 89 articles de la Constitution.

Pour ta copie, son apport le plus utilisé aujourd'hui est la création de la question prioritaire de constitutionnalité, inscrite au nouvel article 61-1 et entrée en vigueur le 1er mars 2010. Pour la première fois en France, toute personne engagée dans un procès peut en effet contester une loi déjà en vigueur, au nom des droits et libertés que la Constitution garantit. Ma page consacrée à la question prioritaire de constitutionnalité détaille son fonctionnement, avec le double filtre et le délai de trois mois laissé au Conseil constitutionnel.

Cette révision modifie aussi plusieurs autres règles importantes. L'article 6 limite désormais le Président de la République à deux mandats consécutifs, ce qui empêche un maintien indéfini au pouvoir. De plus, l'article 16 encadre pour la première fois les pouvoirs exceptionnels du Président en cas de crise grave. Le Conseil constitutionnel peut en effet être saisi après trente jours d'exercice de ces pouvoirs, et il se prononce de plein droit après soixante jours. Le Parlement obtient aussi de nouveaux pouvoirs. Il partage désormais l'ordre du jour avec le gouvernement (article 48), et il peut voter des résolutions (article 34-1). En outre, le recours à l'article 49, alinéa 3, est limité aux textes financiers et à un seul autre texte par session. Enfin, un Défenseur des droits apparaît à l'article 71-1, chargé de veiller au respect des droits et libertés par les administrations.

Peut-on tout réviser

La doctrine constitutionnelle débat de cette question depuis longtemps, bien avant la Ve République. Les alinéas 4 et 5 de l'article 89 posent deux limites claires. Pourtant, aucun texte n'interdit expressément au pouvoir constituant dérivé de supprimer d'abord ces deux limites, puis de réviser ensuite ce qu'elles protégeaient. On appelle ce procédé la « double révision », et il était déjà discuté sous la IIIe République à propos d'une loi comparable de 1884.

Le Conseil constitutionnel a pris position sur une question voisine, celle de son pouvoir de contrôler une révision déjà adoptée. Dans sa décision du 26 mars 2003 sur la décentralisation, il juge en effet que la Constitution ne lui donne nulle part le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle, que ce soit à l'article 61, à l'article 89 ou dans une autre disposition. Il reprend ainsi, pour une révision votée par le Congrès, le refus de contrôle posé en 1962 pour une loi adoptée par référendum puis confirmé en 1992 pour le traité de Maastricht. Une partie de la doctrine, avec le constitutionnaliste Georges Vedel, y voit une conséquence logique de la souveraineté du pouvoir constituant. Une autre partie, plus minoritaire, avec Louis Favoreu, aurait souhaité un contrôle au moins sur les deux limites de l'article 89, sans quoi aucun juge ne pourrait les faire respecter. Ce débat te servira dans une dissertation, pour discuter la portée réelle des deux limites vues plus haut.

L'utiliser dans une copie

Dans une dissertation. Sur un sujet du type « la révision de la Constitution est-elle encadrée », tu peux donc opposer deux réalités. D'un côté, l'article 89 encadre la révision par écrit, de l'initiative jusqu'aux deux limites, en passant par le vote conforme et le choix entre Congrès et référendum. De l'autre, 1962 montre qu'un président déterminé a pu s'en écarter sans qu'aucun juge le sanctionne. De plus, tu peux discuter la portée réelle des deux limites de l'article 89, puisqu'en théorie une double révision pourrait les supprimer avant de les contourner. Ma page consacrée à la méthode de la dissertation juridique explique la méthode complète.

Dans un cas pratique ou un commentaire. Tu identifies d'abord qui a pris l'initiative du texte, puisqu'un projet d'origine présidentielle et une proposition d'origine parlementaire n'ouvrent pas les mêmes voies. Tu vérifies ensuite si l'une des deux limites de l'article 89 est en cause, c'est-à-dire une atteinte à l'intégrité du territoire ou un changement de la forme républicaine du gouvernement. Enfin, tu compares l'exemple de l'énoncé aux précédents que tu connais, 1962 pour le contournement par l'article 11, puis 1992 ou 2008 pour la voie du Congrès.

Les erreurs à éviter

• Retenir la majorité des trois cinquièmes. L'article 89, alinéa 3, exige la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au Congrès. Le seuil des deux tiers, souvent cité à tort, n'intervient à aucune étape de cette procédure.
• Réserver la voie du Congrès au projet de révision. Seul un projet, d'origine présidentielle, peut passer par le Congrès. Une proposition d'origine parlementaire doit obligatoirement passer par le référendum.
• Présenter la décision de 1962 comme une déclaration d'incompétence. Le Conseil constitutionnel s'est déclaré incompétent, donc il a laissé ouverte la question de savoir si l'usage de l'article 11 respectait l'article 89.
• Citer tous les apports de la révision de 2008. La QPC en est l'apport le plus connu, mais cette révision modifie 47 articles. Elle limite aussi les mandats présidentiels, encadre l'article 16 et renforce les pouvoirs du Parlement.
• Distinguer les deux limites de l'article 89. L'atteinte à l'intégrité du territoire est une limite de circonstance, temporaire par nature. L'interdiction de réviser la forme républicaine, elle, est permanente, car elle touche au fond même du régime.

Questions fréquentes