L'exception d'illégalité et la théorie de l'écran législatif
L'exception d'illégalité te permet d'écarter un acte administratif illégal à l'occasion d'un autre litige, sans avoir besoin de l'attaquer directement par un recours pour excès de pouvoir. Contre un règlement, tu peux l'invoquer sans limite de temps, alors que contre un acte individuel, elle reste ouverte seulement pendant un certain temps. En revanche, la théorie de l'écran législatif limite ce moyen dans un cas, car tu ne peux pas t'en servir pour invoquer l'inconstitutionnalité d'un acte qui se contente d'appliquer une loi.
L'exception d'illégalité, écarter un acte sans demander son annulation
Tu connais déjà le recours pour excès de pouvoir, qui vise directement un acte pour obtenir son annulation. L'exception d'illégalité fonctionne autrement, c'est pourquoi il faut bien distinguer les deux en cas pratique.
Prenons une décision que tu contestes devant le juge administratif, par exemple une sanction ou un refus qu'on t'oppose. Cette décision repose elle-même sur un acte plus ancien, souvent un règlement, c'est-à-dire un texte général pris par l'administration. Si tu penses que ce règlement est illégal, tu peux le dire dans le procès que tu mènes déjà, sans engager de recours séparé contre lui. On dit alors que tu soulèves son illégalité par voie d'exception. Le juge se contente d'écarter l'acte pour ton affaire, sans l'annuler, et la décision qui s'appuyait sur lui perd donc son fondement juridique.
Le juge écarte l'acte sans l'annuler. Le règlement illégal reste donc en vigueur après ton procès et continue de s'appliquer à tout le monde, sauf dans le litige où tu as soulevé l'exception.
Pourquoi ce moyen existe à côté du recours pour excès de pouvoir
Le recours pour excès de pouvoir contre un règlement doit être formé dans les deux mois. Passé ce délai, plus personne ne peut demander son annulation, même si le règlement est manifestement contraire à la loi. Sans l'exception d'illégalité, un texte illégal que personne n'a attaqué à temps ne pourrait donc plus jamais être contesté, alors qu'il continue de servir de base à des décisions individuelles pendant des années. L'exception d'illégalité corrige ce défaut. Le délai pour demander l'annulation du règlement reste expiré, mais tu peux faire écarter ce règlement chaque fois qu'on te l'applique dans un litige.
Le régime dépend entièrement de la nature de l'acte
En cas pratique, tu dois donc d'abord qualifier l'acte dont tu soulèves l'illégalité, car le régime change selon qu'il s'agit d'un règlement ou d'un acte individuel.
Contre un acte réglementaire, aucune limite de temps
Un règlement s'applique à un nombre indéterminé de personnes, et il continue de servir de base à des décisions individuelles bien après la fin de son propre délai de recours. C'est pourquoi tu peux invoquer son illégalité par voie d'exception sans limite de temps, tant qu'il sert de fondement à des décisions. Le Conseil d'État a cependant restreint ce principe par l'arrêt d'Assemblée Fédération des finances et des affaires économiques CFDT du 18 mai 2018 (n°411045 et 414583). Il a jugé que les vices de forme et de procédure ne peuvent plus être invoqués par cette voie une fois le délai de recours direct expiré. On appelle ces vices la légalité externe, parce qu'ils concernent la façon dont l'acte a été pris. Tu peux en revanche invoquer sans limite de temps les vices de fond, c'est-à-dire la légalité interne, qui concerne le contenu de l'acte.
Contre un acte individuel, seulement tant qu'il n'est pas devenu définitif
Une décision individuelle, elle, concerne seulement une ou quelques personnes désignées nommément. La sécurité juridique de ces personnes justifie donc une règle plus stricte. Tu peux invoquer l'illégalité d'un acte individuel par voie d'exception seulement tant qu'il n'est pas devenu définitif, c'est-à-dire tant que son propre délai de recours n'a pas expiré. De plus, le Conseil d'État a précisé cette exigence par un arrêt du 27 février 2019 (n°418950). Il a appliqué à l'exception d'illégalité le délai raisonnable d'un an posé par la jurisprudence Czabaj de 2016, qui vaut quand l'acte n'indiquait pas les voies et délais de recours. Une fois ce délai passé, tu ne peux plus contester l'acte individuel, ni directement, ni par voie d'exception.
| Nature de l'acte | Exception d'illégalité recevable |
|---|---|
| Acte réglementaire, légalité interne | Sans limite de temps, tant que l'acte sert de fondement à une décision |
| Acte réglementaire, légalité externe | Seulement dans le délai de recours direct depuis l'arrêt CFDT Finances de 2018 |
| Acte individuel | Seulement tant que l'acte n'est pas devenu définitif (délai de recours, ou délai raisonnable d'un an) |
La théorie de l'écran législatif, une limite propre au contrôle de constitutionnalité
L'exception d'illégalité est une façon d'agir. La théorie de l'écran législatif, elle, limite les arguments que tu peux invoquer contre certains actes, que tu passes par cette voie ou par un recours direct.
Le juge administratif refuse de contrôler la conformité d'une loi à la Constitution, et ce contrôle appartient aujourd'hui au seul Conseil constitutionnel. Dès l'arrêt Arrighi (CE, 6 novembre 1936), le Conseil d'État en tire une conséquence logique. Quand un acte administratif se contente d'appliquer strictement une loi, sans marge d'appréciation sur le point que tu contestes, le juge administratif refuse aussi de contrôler la constitutionnalité de cet acte. En effet, s'il acceptait de le faire, il jugerait en réalité la loi elle-même à travers l'acte qui l'applique, alors que ce contrôle ne lui revient pas.
La loi fait écran entre la Constitution et l'acte administratif qui l'applique. Autrement dit, tu ne peux pas contester la loi devant le juge administratif en attaquant seulement l'acte qui l'applique.
Ce que l'écran législatif laisse possible
En cas pratique, il faut délimiter exactement ce que couvre cette théorie, car elle est souvent appliquée trop largement. L'écran législatif bloque seulement le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de l'acte. Tous les autres moyens restent recevables. Tu peux ainsi invoquer la violation de la loi elle-même ou l'incompétence de l'auteur de l'acte. Un vice de forme ou la contrariété à un traité international restent aussi invocables. Un règlement pris en stricte application d'une loi peut donc être contesté sur tous ces points, et seul le terrain constitutionnel lui reste fermé.
L'écran législatif a d'abord existé aussi face aux traités, avant d'être abandonné sur ce terrain
L'histoire de la jurisprudence explique une confusion fréquente chez les étudiants. Le Conseil d'État a longtemps appliqué le même raisonnement au contrôle de conventionnalité, c'est-à-dire au contrôle d'une loi par rapport à un traité. Avec la jurisprudence Sémoules (CE, 1er mars 1968), il refusait ainsi d'écarter une loi postérieure contraire à un traité, exactement comme en matière constitutionnelle. Il a abandonné cette position par l'arrêt Nicolo (CE, Ass., 20 octobre 1989), que j'analyse en détail sur ma page consacrée à l'arrêt Nicolo. Depuis Nicolo, l'écran législatif ne joue donc plus face à un traité. Il continue en revanche à jouer face à la Constitution, et cette différence entre les deux contrôles doit apparaître clairement dans ta copie.
L'écran transparent, l'exception posée par l'arrêt Quintin
Le Conseil d'État a lui-même prévu un tempérament à sa théorie de l'écran, c'est-à-dire un cas où elle ne s'applique pas, et ce cas revient en cas pratique.
Par l'arrêt Quintin (CE, Ass., 17 mai 1991), le Conseil d'État a jugé qu'un décret pris sur le fondement d'une loi d'habilitation restée muette sur les conditions de fond pouvait être directement contrôlé au regard de la Constitution. Une loi d'habilitation est une loi qui charge le pouvoir réglementaire, c'est-à-dire le gouvernement, de fixer certaines règles. Dans cette affaire, en effet, un préfet avait refusé un certificat d'urbanisme en s'appuyant sur un décret qui fixait une distance minimale par rapport à une zone déjà urbanisée. La loi qui habilitait ce décret ne disait rien sur cette distance, donc elle laissait le pouvoir réglementaire entièrement libre sur ce point. Le Conseil d'État en a déduit que la règle contestée venait en réalité du décret. L'écran devenait ainsi transparent, et le juge a accepté de contrôler le décret directement par rapport à la Constitution. Face à une loi d'habilitation vague ou muette sur le point contesté dans ton énoncé, tu te demandes donc toujours si la règle vient de la loi elle-même ou si le pouvoir réglementaire l'a créée seul.
Ce tempérament dépend d'une seule question, qui a réellement fixé la règle contestée. Si la loi encadre précisément le point en cause, l'écran reste opaque. Tu peux alors invoquer la Constitution seulement au moyen d'une QPC contre la loi elle-même. Si la loi se tait ou reste trop générale sur ce point, et que l'acte administratif a créé la règle, l'écran devient au contraire transparent. Tu peux donc attaquer directement cet acte pour inconstitutionnalité.
La QPC, le moyen de contester la loi elle-même depuis 2010
L'écran transparent reste limité aux cas où la loi ne dit rien. Face à une loi qui encadre précisément la règle contestée, la révision constitutionnelle de 2008 a créé un autre outil.
Depuis le 1er mars 2010, date d'entrée en vigueur de la question prioritaire de constitutionnalité, tu peux contester la constitutionnalité d'une loi au cours d'un procès, en demandant qu'elle soit soumise au Conseil constitutionnel. Tu attaques alors la loi elle-même, par une procédure séparée qui remonte jusqu'au juge constitutionnel. Ma page sur la question prioritaire de constitutionnalité détaille de plus toute la procédure, avec les critères de filtrage et les délais. La QPC ajoute donc une autre voie à côté de l'écran législatif, qui reste en place. L'écran t'empêche de faire juger la loi à travers l'acte, alors que la QPC te permet de la faire juger directement. La dissertation corrigée sur le Conseil d'État et la loi replace cette évolution dans un sujet de dissertation corrigé pas à pas.
Un exemple pour enchaîner les trois notions
Karim est ingénieur dans un établissement public. Il est licencié sur le fondement d'un décret qui organise les conditions de rupture du contrat des agents de son statut. Il conteste ce licenciement devant le tribunal administratif, dans le délai de deux mois.
Premier réflexe : la nature de l'acte attaqué. Le licenciement de Karim est un acte individuel, encore dans son délai de recours, donc Karim peut l'attaquer directement. De plus, il veut contester le décret qui a servi de fondement à cette décision, c'est-à-dire un acte réglementaire. Il soulève donc l'illégalité de ce décret par voie d'exception, dans le même procès, sans engager de recours séparé contre lui.
Deuxième réflexe : ce que Karim peut invoquer contre le décret. Supposons qu'il soutienne que le décret viole un principe constitutionnel. Tout dépend alors de ce que dit la loi qui habilitait ce décret. Si cette loi fixait déjà précisément les conditions de rupture du contrat, et que le décret se contente de les reprendre, l'écran législatif s'applique. Le tribunal administratif refusera donc d'examiner ce moyen d'inconstitutionnalité, car ce serait juger la loi elle-même. Karim devra alors demander une QPC contre la loi elle-même.
Troisième réflexe : l'hypothèse inverse. Supposons maintenant que la loi habilitante se contentait de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions de rupture, sans rien préciser sur ce point. Dans ce cas, en effet, le décret a créé lui-même la règle contestée, donc l'écran devient transparent, comme dans l'arrêt Quintin. Le tribunal administratif peut ainsi contrôler directement le décret par rapport à la Constitution, sans passer par une QPC.
Ma page sur la méthode du cas pratique montre comment rédiger ce raisonnement en trois temps dans ta copie.
Les erreurs fréquentes sur ces deux notions
- Confondre l'exception d'illégalité avec un recours pour excès de pouvoir. Par cette voie, tu demandes seulement que l'acte soit écarté dans ton propre litige. Pour obtenir son annulation, il faut un recours pour excès de pouvoir.
- Croire que l'exception d'illégalité est toujours perpétuelle. Elle est perpétuelle contre un acte réglementaire, et depuis 2018 pour ses seuls vices de fond. Contre un acte individuel devenu définitif, tu ne peux plus l'invoquer.
- Penser que l'écran législatif bloque toute contestation d'un acte pris en application d'une loi. Il bloque seulement le moyen tiré de l'inconstitutionnalité. Tu peux donc toujours invoquer la violation de la loi ou l'incompétence de l'auteur de l'acte, ainsi qu'un vice de forme.
- Oublier l'écran transparent. Quand une loi d'habilitation est muette ou trop générale, l'acte qui l'applique peut être contrôlé directement par rapport à la Constitution.
- Mélanger écran législatif et contrôle de conventionnalité. Depuis l'arrêt Nicolo de 1989, l'écran ne joue plus face à un traité. Il subsiste seulement face à la Constitution.
Ces deux notions appartiennent au chapitre du contrôle de légalité des actes administratifs, à côté du recours pour excès de pouvoir. Ma fiche sur le recours pour excès de pouvoir reprend les quatre cas d'ouverture, c'est-à-dire les quatre sortes d'illégalité qu'on peut invoquer, avec la méthode complète du raisonnement.
Questions fréquentes sur l'exception d'illégalité et l'écran législatif
Quelle est la différence entre l'exception d'illégalité et le recours pour excès de pouvoir ?
Qu'est-ce que la théorie de l'écran législatif ?
Qu'est-ce que l'écran transparent, l'arrêt Quintin ?
Tout le programme de droit administratif tient dans une seule fiche.
Ma fiche de droit administratif L2 reprend le service public et la police administrative, puis les contrats administratifs et le contentieux. Tout y est expliqué avec des mots courants, et tu peux t'en servir tel quel dès que tu ouvres ton cas pratique.
Voir la fiche de droit administratif L2Où se rangent l'exception d'illégalité et l'écran législatif dans le programme
Ces deux notions relèvent du contrôle de légalité des actes administratifs, en droit administratif L2. Les pages ci-dessous reprennent les notions voisines.
- Droit administratif L2, le cours complet avec la hiérarchie des normes et le contentieux
- Le recours pour excès de pouvoir, les quatre cas d'ouverture et la méthode
- La question prioritaire de constitutionnalité, pour contester la loi elle-même au cours d'un procès
- La hiérarchie des normes, pour situer la Constitution, la loi et le règlement les uns par rapport aux autres