TD de droit administratif L2 corrigé : méthode et commentaire d'une décision

Les faits. Le 1er décembre 2017, la division de l'expertise en fraude documentaire et à l'identité de la direction centrale de la police aux frontières diffuse une « note d'actualité ». Cette note signale une fraude généralisée sur les actes d'état civil et sur les jugements supplétifs établis en Guinée (Conakry), autrement dit sur les décisions d'un juge qui remplacent un acte de naissance manquant. Elle recommande donc aux agents qui doivent se prononcer sur la validité d'actes d'état civil étrangers de rendre un avis défavorable pour toute analyse d'un acte de naissance guinéen.

La procédure. Le GISTI, c'est-à-dire le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s, saisit directement le Conseil d'État d'un recours pour excès de pouvoir contre cette note. Le ministre de l'Intérieur répond cependant que la note ne peut pas être attaquée. L'association invoque en outre l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, qui impose la signature de l'auteur d'une décision, et l'article 47 du code civil, qui reconnaît la valeur des actes d'état civil étrangers sauf s'ils sont irréguliers, falsifiés ou contraires à la réalité.

Le problème de droit. Un document de portée générale qui ne prend aucune décision, comme une note adressée à des agents, peut-il être attaqué par un recours pour excès de pouvoir, et comment le juge en contrôle-t-il alors la légalité ?

La solution. Le Conseil d'État juge que ces documents peuvent être attaqués lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés de les mettre en œuvre. Il précise ensuite comment il contrôle leur légalité. Il applique enfin ces règles à la note. Elle peut être attaquée, puisqu'elle est susceptible d'avoir des effets notables sur la situation des ressortissants guinéens, mais les moyens du GISTI sont écartés et la requête est rejetée.

Une administration prend des décisions, et elle adresse aussi à ses agents des circulaires et des notes qui leur expliquent comment lire les textes et comment traiter les dossiers. Ces documents orientent donc la manière dont les agents décident, alors qu'ils ne ressemblent pas eux-mêmes à des décisions.

Dans la décision du 12 juin 2020, la Section du contentieux du Conseil d'État examine la requête du GISTI contre une note de la police aux frontières du 1er décembre 2017. Cette note signalait une fraude généralisée sur les actes d'état civil guinéens et recommandait aux agents de rendre un avis défavorable sur tout acte de naissance venant de Guinée. L'association a demandé l'annulation de la note, et le ministre de l'Intérieur a soutenu qu'elle ne pouvait pas être attaquée.

Le Conseil d'État devait donc dire si un document qui ne prend aucune décision peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, et selon quelles règles il en contrôle alors la légalité. Il répond que ce recours est ouvert aux documents de portée générale susceptibles d'avoir des effets notables sur d'autres personnes que les agents qui les appliquent, puis il rejette la requête sur le fond. La décision a un intérêt pratique, parce qu'elle rassemble sous un même critère le régime des circulaires et celui des autres documents de l'administration, comme les recommandations ou les lignes directrices.

Il s'agira donc de montrer d'abord que le Conseil d'État ouvre largement le recours contre les documents de portée générale (I), puis d'étudier le contrôle qu'il exerce ensuite sur leur légalité (II).

I. Une recevabilité élargie aux documents de portée générale

Chapô. Le Conseil d'État pose d'abord un critère unique, celui des effets notables du document (A), puis il l'applique largement à la note de la police aux frontières (B).

A. Un critère unique, les effets notables du document.

Citer. Au point 1, le Conseil d'État juge que les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, peuvent être attaqués par le recours pour excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés de les mettre en œuvre. Il ajoute que ces effets existent notamment lorsque le document a un caractère impératif ou présente le caractère de lignes directrices.

Commenter. Cette solution rassemble des régimes que le droit traitait séparément. La décision Duvignères (CE, Section, 18 décembre 2002) avait fait du caractère impératif le critère exclusif du recours contre une circulaire. Les décisions Fairvesta et Numericable (CE, Assemblée, 21 mars 2016) avaient ensuite ouvert le recours contre le droit souple des autorités de régulation, c'est-à-dire contre leurs recommandations et leurs prises de position sans force obligatoire. Dans la décision GISTI, le caractère impératif devient donc un cas particulier d'un critère plus large, celui des effets notables.

Critiquer. Ce critère évite au requérant de qualifier d'abord le document d'impératif ou d'interprétatif avant d'en discuter le contenu. Il laisse en revanche une marge d'appréciation au juge, car la décision ne définit pas ce qu'est un effet notable. Chaque affaire demandera donc d'évaluer l'importance de l'effet sur la situation des personnes concernées.

B. Des effets notables reconnus à la note de la police aux frontières.

Citer. Au point 3, le Conseil d'État relève que la note préconise un avis défavorable pour tout acte de naissance guinéen. Il juge que, eu égard aux effets notables qu'elle est susceptible d'avoir sur la situation des ressortissants guinéens dans leurs relations avec l'administration française, la note peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, contrairement à ce que soutenait le ministre de l'Intérieur.

Commenter. Le juge reconnaît ces effets alors que la note s'adresse à des agents et pas aux ressortissants guinéens eux-mêmes. Il constate plus loin, au point 5, que la note ne les empêche pas d'examiner chaque demande. Elle recommande donc une position sans l'imposer, et elle reste pourtant attaquable. Tu peux en déduire que les effets sur les personnes concernées suffisent à ouvrir le recours, sans que le juge exige un caractère impératif.

Critiquer. Cette solution protège les personnes dont la situation dépend d'un document que l'administration peut présenter comme une simple information. Elle rend en revanche la recevabilité moins prévisible qu'avec le seul critère de l'impératif, puisque le juge apprécie les effets au cas par cas.

II. Un contrôle de légalité adapté à la nature du document

Chapô. Le Conseil d'État indique d'abord comment il contrôle ces documents (A), puis il exerce ce contrôle avec retenue sur la note contestée (B).

A. Un contrôle modulé selon le document et le pouvoir de son auteur.

Citer. Au point 2, le juge précise qu'il examine les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de sa nature, de ses caractéristiques et du pouvoir d'appréciation de l'autorité dont il émane. Le recours doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée, ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme supérieure.

Commenter. Ces trois cas reprennent en substance ceux que la décision Duvignères avait retenus pour les circulaires. Une règle nouvelle entachée d'incompétence est une règle que le document ajoute alors que son auteur n'a pas le pouvoir de la créer. Le mot « notamment » montre que cette liste n'est pas limitative, et le juge adapte ainsi son contrôle à chaque document.

Critiquer. Cette méthode convient à des documents de nature différente, d'une circulaire ministérielle à un guide interne. Elle rend toutefois le résultat du contrôle difficile à prévoir pour un document donné.

B. Un contrôle exercé avec retenue sur la note contestée.

Citer. Aux points 4 et 5, le Conseil d'État écarte les moyens soulevés. Il relève que la note entre dans les attributions de la division qui l'a rédigée. Il juge ensuite qu'elle n'a pas le caractère d'une décision, de sorte que l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, qui impose la signature de l'auteur d'une décision, ne s'applique pas. Sur l'article 47 du code civil, il constate que la note ne saurait être regardée comme interdisant aux agents d'examiner chaque demande au cas par cas et d'y faire droit selon les pièces produites.

Commenter. Le juge lit la note à la lumière de l'article 47 et lui donne ainsi un sens conforme à ce texte. La requête du GISTI est donc rejetée, mais son recours était recevable. La recevabilité et le succès du recours forment deux étapes séparées.

Critiquer. Cette lecture est favorable à l'administration, car la formule de la note, un avis défavorable pour tout acte de naissance guinéen, pouvait se comprendre comme une consigne systématique. Un juge plus strict aurait pu retenir cette lecture et annuler la note.

L'énoncé. Une préfecture adresse à ses services une note qui recommande de refuser l'agrément à toute association sportive de moins de cinquante adhérents. Aucun texte ne fixe ce seuil, mais les services le suivent. Une association de quarante-cinq adhérents, dont l'agrément vient d'être refusé, veut donc attaquer la note. Son recours est-il recevable ?

Le corrigé. Tu raisonnes en deux temps. Pour la recevabilité, la note pose une règle générale et impersonnelle, qui vise toute association de moins de cinquante adhérents, donc elle est un document de portée générale. Elle est susceptible d'avoir des effets notables sur la situation des associations qui demandent un agrément, même si elle se contente de recommander. L'association dont l'agrément vient d'être refusé a un intérêt évident à agir, et le recours se porte devant le tribunal administratif, puisque l'auteur de la note est un préfet. Il est donc recevable. Pour le fond, la note fixe un seuil qu'aucun texte ne prévoit, ce qui peut constituer une règle nouvelle entachée d'incompétence. Tu regardes ensuite, comme dans la décision GISTI, si la note laisse aux agents la possibilité d'examiner chaque dossier. Si elle impose le refus automatique, l'annulation devient probable. En revanche, si elle laisse cette possibilité, le juge peut lire la note comme une recommandation et rejeter la requête.